我于2012年*月由***派出所调入分局**处，任外勤民警，负责***科技园区**个企业单位。2012年在分局党委、**处领导的领导下，以加强基层基础工作，抓基层、大基础、苦练基本功为中心，认真履行职责，全面加强负责单位的治安管理和安全防范工作，以“执法为民、争创一流”的标准为指导，珍惜职业，把握人生，遵法守纪。努力学习，勤奋工作，严格坚持依规落实治安防范措施，严格坚持依法监督检查，严格坚持依法办理行政处罚案件。从而，促进了管辖单位的整体防范水平，较好的完成了组织和领导交给的工作。一年中能够认真遵守和执行公安民警和公安工作纪律，无违法违纪、群众和管辖单位投诉。下面从五个方面汇报如下：
一、狠抓基础工作，提高管理水平，落实治安保卫责任制。
XX年在对单位的管理和防范工作上，我把贯彻落实《条例》作为全年工作的主线，坚持依法管理，认真贯彻落实“单位负责，政府监管”的内保工作新机制，围绕以防为主，实现“双无”做了以下工作。
一是与单位签定治安目标责任书，落实治安目标管理责任制，强化单位部门领导和各层人员的治安管理防范意识和安全管理责任。做到了责任制的普遍签定。二是建立健全制定完善单位内部各项管理制度，落实管理责任。做到了制度建立与单位人、才、物管理相适应。三是强化单位人防、物防、技防措施落实，严密防范安全管理。做到了值班巡逻力量落实，重点部位“三铁一器”安装使用落实。**个单位安装了电视监控设施，**个单位安装了周界报警系统。四是加强档案建设，明确保卫重点，搞好重点部位安全防范。完成了**个单位保卫档案的建立。
二、狠抓安全防范，依法履行监督、检查职能，规范单位安全防范管理。在狠抓治安目标责任制落实的同时，我注意把规范单位治安防范管理，促进防范措施落实，作为责任单位管理的突破口，积极展开执法监督、检查，做到了依规、依法进行检查，把检查的过程作为宣传法规，增强安全防范意识，促进防范措施落实的重要手段，使单位治安防范管理迈上一个新台阶。全年保持经常深入管辖单位检查指导单位保卫工作，掌握单位动态，发现不稳定因素，及时处置和上报，注意搜集相关信息。全年搜集、编写上报信息**份；检查指导单位保卫工作***余天，填写安全检查记录***余份，填写限期改正和隐患整改通知**份。对管辖单位聘用保安进行了调查，清除了***个单位的非正规保安**人，规范了管辖单位保安使用聘用工作。
三、狠抓行政处罚，强化安全管理，落实防范措施。行政处罚是国家赋予公安机关履行行政管理职能，维护社会治安，保护单位及公民利益的有效手段，但这种职权并非警察个人所有，他应服务于国家和社会公众。作为警察，我对此保持清醒的认识，做到坚持利为民所谋，权为民所用。2012年办理行政处罚程序案件**起，罚款****元。占全处罚款总额的40.5%。为了强化管辖单位的管理与防范，今年对自己直接管辖的两个单位发生案件的单位进行了处罚，罚款****元。占罚款总额的25%。在办理处罚案件上，均能准确的试用法规，做到证据充分，裁量准确，程序合法，**起程序处罚案件卷上报内保局法制科未因存在问题被扣分。所办理的行政处罚案件得到了单位的理解和支持，处罚工作收到了良好的效果。
四、责任意识明确，工作主动自觉。责任单位能否作到防范到位，措施落实，不发生案件和事故，实现“双无”单位工作目标，关键在民警的责任意识。在此问题上我认为作为外勤民警应有着十分清楚的认识。对领导布置的工作，能够按时、按质完成，做到不拖、不推。在对分管的科技园区的**多个单位我能够作到尽职尽责，主动自觉的深入单位，逐单位的进行走访和检查。为了强化单位值班、巡逻人员的责任，我常利用值班进行夜间检查，发现巡防工作中存在的问题，及时与单位领导进行沟通，提出防范管理要求和意见。***年*月****厂有限公司保卫处**处长报告，单位巡逻人员发现有人夜间多次跳入厂内企图盗窃公司物品，报警后因没有直接证据，无法进行打击，经与**处长研究，部署公司保安蹲守，在*月*日凌晨3时10分将正在实施盗窃的犯罪分子抓获，经***所和刑警审查破获了一个作案**起的*人盗窃、抢劫、伤害团伙。
五、注意加强学习，提高自身素质，完成领导交办工作。
作为一名外勤经保民警，在社会变革，知识不断更新的年代，只有注意学习，不断更新知识，才能适应新时期公安工作的要求。因此，自己是注意自身的学习的，以新的知识武装自己。尊法守纪。今年注重加强了对**法律法规和**相关业务的学习，在**局组织的业务比赛考试中跃进标兵行列。在分局开展的“珍惜职业，把握人生”的主题教育活动中，能够积极参加学习，领会党委进行教育的用心和内涵,静心心思考检查自己。对待工作认真、严肃、细致。今年完成了领导交给的《2012年**处工作思路》、《出租房屋的治安管理现状与对策》、《企业贯彻落实条例典型》等材料的撰写，共*****余字。
一、指导思想
以科学发展观为统领，以贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》为主线，以健全行政执法公众参与制度为抓手，从制度上保障群众对行政执法权力行使的知情权、监督权和参与权，切实加强对行政权力的监督，推动行政执法权力依法、规范、合理、公开、高效运行，实现生产经营主体安全生产责任的落实，努力保障我市安全生产形势的持续稳定好转。
二、工作目标
（一）通过推行行政处罚案件群众公议制度，搭建行政执法机关与人民群众的沟通交流平台，强化公众有序参与权力运行监督，建立行政处罚权阳光行使工作机制。
（二）统一执行国家安监总局《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》和《安全生产行政处罚自由裁量标准》，避免处罚不当及同案不同罚等情况发生。
（三）提高安全监管执法人员办案水平，进一步规范行政处罚工作流程，提高执法质量，完善案卷整理、归档工作。
三、主要任务
（一）进一步梳理安全生产行政处罚依据和项目。在原有行政处罚项目清理的基础上，对现行安全生产法律法规中的行政处罚罚则进行全面梳理，确定行政处罚实施依据和项目，明确实施主体和职责，为实施行政处罚群众公议工作奠定基础。
（二）完善行政处罚自由裁量权基准制度，规范行政处罚自由裁量权细化、量化标准，并在局网站公布。
（三）建立行政处罚自由裁量权阳光行使和群众公议相关配套制度，完善行政执法调查审核决定三分离制度、执法责任追究和监督评议备案等制度，从制度上保障行政执法阳光运行，实现公正公开公平执法。
（四）进一步梳理、规范各类行政执法工作流程。建立“安全生产执法办案解读说明，行政相对人陈述，公议团成员询问、独立公议并提交公议意见”的安全生产行政处罚群众公议工作程序，构建安监局行政执法权力阳光运行工作机制。
四、实施步骤
（一）前期准备（2012年7月底前）。一是成立机构，明确职责，制定实施方案，启动群众公议推进工作。二是召开推进会议，学习传达市政府群众公议会议精神，统一思想认识，明确工作任务。三是进一步梳理安全监管行政处罚依据和项目，摸清行政执法权力底数，完善行政处罚自由裁量权细化、量化标准，建立行政处罚基准制度并公布。四是完善行政执法相关配套制度，从制度上保障群众对行政执法工作的知情权、监督权和参与权，确保行政执法权力运行阳光透明、民主高效。
（二）全面启动（2012年8月）。在局网站公布《市安监局行政处罚裁量目录》和相关配套制度，按照新建立的行政处罚运行机制开展行政处罚工作，全面启动群众公议工作。
（三）常态运行（2012年10月上旬）。开展行政处罚群众公议工作检查评估，总结完善安全生产行政处罚群众公议工作，整理编印相关资料，建立健全行政处罚权力行使公众参与监督长效机制，实现群众公议工作常态运行。
五、保障措施
（一）提高思想认识，加强组织领导。开展行政处罚群众公议工作是规范行政处罚自由裁量权阳光运行，提高安全生产监管执法水平，进一步建设法治政府、效能政府、廉洁政府的重要举措，各职能处室（支队）要充分认识抓好这项工作的重要性、必要性，切实增强工作主动性、自觉性。为加强组织领导，局成立行政处罚群众公议工作领导小组，确保自由裁量权阳光运行，行政处罚群众公议工作稳步推进。
（二）突出重点环节，搞好工作衔接。各职能处室（支队）要在优化、规范行政执法程序的基础上，进一步修订完善内部各项配套制度，做好案件的登记立案、调查取证、初步审定、处罚告知工作，规范并提交案件卷宗，方便群众公议。群众公议过程和结果要及时公开，注重群众公议结果的运用，保证工作效果。
什么是煤矿企业安全生产的长效机制呢?顾名思义,是指煤矿企业通过采取各种措施,强化安全管理,实现安全生产的长治久安,在一个时期或更长时期内,没有发生死亡事故或重大非伤亡事故。要构建安全生产长效机制,煤矿企业必须在以下六个方面建立和完善安全生产管理体系。
一、建立完善宣传教育体系,普及安全意识
抓好安全宣传教育工作,必须先从强化安全意识入手。煤矿企业要采用多形式、多阵地、多媒体,广泛、深入、持久地对职工进行安全意识教育。在安全意识教育中,要坚持不懈地抓好六种教育:一是坚持不懈地抓好“安全第一、预防为主”的宣传教育;二是坚持不懈地抓好安全责任重于泰山的宣传教育;三是坚持不懈地抓好“典型案例、警钟长鸣”的宣传教育;四是坚持不懈地抓好居安思危、反骄破满的宣传教育;五是坚持不懈地抓好“遵章守纪、按章操作”的宣传教育;六是坚持不懈地抓好“狠反三违、杜绝事故”的宣传教育。
二、建立完善安全责任考核体系,坚持重奖重罚
健全完善强化安全责任机制。从上到下都要有明确的安全生产责任制,安全生产责任制要量化、细化、具体化,并要把安全责任制汇编成册,发到员工手中。在此基础上,要分三个层次对管理干部和广大员工进行安全责任教育。第一个层次是对各级本文来源于文秘知音网站安全生产第一责任者,进行安全责任教育;第二个层次是对各级管理干部进行安全责任教育;第三个层次是要对广大员工进行安全责任教育。通过三个层次的安全责任教育,使他们明确安全生产责任的内容,做到知其任,明其责,尽其职。
健全完善安全责任考核机制。煤矿企业在建立健全和完善安全生产责任考核机制中,要从本单位实际出发,制定安全生产责任制考核方案。对于矿(处)长以上领导干部安全责任的考核,由集团公司安监处、人事处、组织部负责;对于区队科级管理干部的安全责任考核,由各矿、厂安全科、人事科和组织部门负责;对于班组长和安监员的安全责任考核,由各矿安全科负责;对于员工的安全责任考核,由基层区队负责。对于安全生产责任制的考核,要按月度和季度进行。考核工作一定要坚持公开、公正、公平的原则,做到制度面前人人平等、考核面前一视同仁、考核结果要公布于众,接受群众的监督。
健全完善安全责任奖罚机制。在市场经济条件下,煤矿企业要搞好安全工作,离不开经济杠杆的调节作用。为此,煤矿企业要进一步健全和完善安全责任奖罚机制。设立安全生产专项基金,专门用于落实安全责任的奖罚。对于安全责任落实得好、安全工作搞得好的单位和个人给予奖励,对于安全责任落实差,安全工作搞得差的单位给予处罚,对于在安全生产中做出突出贡献的单位和领导要给予重奖,对于连续发生事故的单位和领导或发生重特大死亡事故的单位和领导要给予重罚。在完善安全责任奖罚机制中,要坚持重奖重罚的原则,要认真执行煤矿安全监督罚款办法,奖要奖得让别人眼红,罚要罚得让本人心痛,通过奖罚机制,把安全责任进一步落到实处。
健全完善安全责任追究机制。凡是发生的各类事故,煤矿企业都要按照“四不放过”的原则,认真进行分析、追查和处理。在分析、追查各类事故中,首先要从各级领导责任查起,在查清各级安全第一责任人责任的同时,还要追查分析各类管理干部的安全责任,要把板子打在应负责任的领导干部和各级管理人员身上,把安全工作的好坏直接与各级领导的票子、面子和帽子挂钩。
三、建立完善瓦斯综合治理体系,落实十二字方针
为了从根本上控制重特大瓦斯爆炸事故的发生,国家煤矿安全监察局提出了瓦斯治理的十二字方针,即“先抽后采,监测监控,以风定产”。
落实监测监控是瓦斯治理的最后一道防线。煤矿企业要按照国家煤矿安全监察局的要求和规定,配备和配齐各种瓦斯监测监控装备,高突和高瓦斯矿井要建立瓦斯抽放系统,装备安全监控系统,所有下井人员要按标准配备使用自救器,掘进工作面配备高效低耗的对旋式局部通风机,使用大直径的风筒,全面落实“一通三防”四项装备措施,健全和完善瓦斯防治装备和安全设施,该上的设备、仪器要配齐配足,对那些陈旧的、运转性能不稳定的系统和设施设备,要及时进行改造更换,使通风、抽放和监测监控三大系统更加先进,更加现代,更加完备。在此基础上,要加强设备仪器的维护、检修,不断提高矿井安全装备管理水平,从而为彻底治理瓦斯灾害奠定坚实基础。与此同时,煤矿企业要保证安全生产的投入,特别是在安全装备的投入上,要按规定足额提取,并做到专款专用,确保安全投入全部使用到安全装备上。
四、建立完善安全整治体系,加大整治力度
要搞好煤矿安全整治,就要加大整治力度。在深化煤矿安全专项整治方面,要紧紧抓住关闭整顿小煤矿和国有大矿瓦斯治理这两个重点,进一步加大关闭整顿小煤矿工作力度和国有大矿瓦斯治理力度。对于小煤矿的整治,一方面要继续坚决打击非法开采和违法生产现象,严防小煤矿死灰复燃,规范煤炭开采和生产秩序;另一方面,要对照国家局下发的《煤矿安全生产基本条件规定》,对辖区范围内的煤矿逐个进行审核,有一条达不到要求的,就要停产整顿,限期达标,在规定期限内仍然达不到要求的,要予以关闭,并吊销有关证照。
内容提要: 食品安全信用档案有助于在公权力主体与治理对象之间建立精准、稳定的信息联系,生成良性文牍主义,从中提炼出治理对象的一般性行为规律,为实现制度化治理、改变运动式执法奠定坚实的知识基础。同时,作为食品安全信息的生产和传播机制,信用档案制度对市场主体具有威慑和激励之双重效应,可以借助消费者的“用脚投票”等非法律惩戒方式,达致国家管控与公民自治的有效均衡。《中华人民共和国食品安全法》第79条的规定作为建构食品安全信用档案制度的依据尚显单薄,应当围绕信息变量,从信用信息供给主体、公众参与程序、生产经营权法律救济、消费者听证请求权等多重维度来对其进行变革和补强,使食品安全信用档案制度既契合知识/信息作用于国家治理的途径、轨迹和演化逻辑,也为包括但不限于食品安全监管的“民族—国家”建设提供一种变革治理技术的可能。
一、引言
“民以食为天”。一句耳熟能详的谚语生动而准确地隐喻了食品安全在国家治理体系中的重要地位。由于食品直接与人们的身体健康、生命存续息息相关,因此食品安全在人们对于外部风险评估次序上处于首位,①一旦其出现异常情势或事故,势必引起全社会的高度关注和强烈反应,甚至很可能演化为影响国家稳定的重大事件。也正因如此,国家应当将食品安全列为社会治理战略规划中的优先目标。同时,食品安全本身的信息特性也决定了国家必须在食品安全治理中扮演积极角色。对于一种食品,如果不借助检测机构的技术手段,那么消费者很难判断其如何影响人体健康。与消费者相比较,国家具备强制提取各类信息、组织技术专家分析信息、向消费者提供全面信息的相对技术优势,因此国家应当对食品安全治理承担主要责任。
自2003年发生的“阜阳劣质奶粉事件”②以来,我国食品安全事故频发,国家治理能力面临严峻挑战。为此我国先后从制度、组织、技术等多个层面建构食品安全风险防治体系。③这些举措充分显示了国家治理目标重心的适时调整,也表明政府试图经由食品安全领域的有效治理来实现公序良俗之重构,从而推进现代“民族—国家”建设。
然而,虽然国家实施了上述多维的治理变革,但我国食品安全监管却未能如同德国着名社会学家马克斯·韦伯对法理型治理描述的那样,④实现制度化和常规化监管。相反,在严峻的食品安全现状面前,政府却频繁地实施运动式执法,以至于这种本是特殊情形之下启用的应急机制被异化为食品安全治理的常用方法。
监管缘何无法为公众提供稳定的食品安全预期呢?从国家治理必备的智识资源来看,深刻影响政府监管绩效的核心变量是信息。信息是国家治理的基础。如果国家无法形成关于治理对象的信息系统,那么政府权力的触角将无法深入社会基层,现代科层组织也由于缺乏充分的信息基础而难以有效运转。概言之,信息能力直接决定了国家治理的深度和边界。国家对治理对象之信息的汲取、分类、编码、储存、传播等乃是现代民族国家的重大职能。这一一般意义上的结论,同样适用于食品安全治理。不仅如此,信息对于食品安全治理有更为特殊的功效。由于食品危害结果严重且不可逆,政府对食品安全危害的事先的信息甄别远比危害发生后再追究相关人员的责任更为重要,因此监管机构应当以充分的信息供给,在为制度化执法提供准确指引、预防食品安全事故的同时,帮助消费者实现信息甄别、作出理性消费决策。然而,观察国家食品安全治理的制度实践,不难发现政府职能部门在信息方面屡屡出现治理失效的问题。经常为人诟病的是,作为运动式执法的主要表现,监管机构总是在媒体“爆料”之后以“专项整治”、“专案排查”等措施来被动应对,媒体反而成为主要事件的信息提供者。监管机构在本该由其履行提供信息义务的专业领域屡屡“失语”本身就是治理职能的重大失灵。这种失灵不利于激励监管机构全面搜集关于治理对象的信息,难以对治理对象实现有效的持续监管;不利于消费者对食品进行事先信息甄别,以理性的消费决策实现自我保护;也不利于生产经营者有充分的激励经由质量控制塑造安全信用和品牌。由此,至少在外观上向社会公众传递了一个不利的信号:作为担负公序良俗和现代民族国家重建重任的组织,我国食品安全监管机构的信息能力并不乐观。
基于此,笔者试以信息经济学为研究视角,以食品安全法制改革为落脚点,对作为食品安全信息关键制度的食品安全信用档案的制度功效及具体内容等问题予以剖析,不仅意在为当下的食品安全监管提供实用指南或建言,而且希望借助上述的学理挖掘,提炼出从根本上制约我国食品安全监管的深层次核心变量,进而在更为广阔的语境下揭示知识/信息作用于国家治理的途径、轨迹和演化逻辑,检验“任何治理努力,皆无从绕开信息变量之约束”的法理学命题,为包括但不限于食品安全监管的“民族—国家”建设提供一个重新审视治理技术的视窗。
二、食品安全信用档案之功效
(一)形成良性文牍主义,为常规化治理奠定知识基础
马克斯·韦伯指出,现代技术官僚体系必须依托完备的档案技术方可顺利运转。⑤这也是法理型社会治理的基本特征。这一论断同样适合于我国的食品安全风险治理。缺乏完备的信息系统,监管机构将无法从中总结和提炼出治理对象行为的一般性规律,也无法探知后者的行为选择激励、对于安全监管的规避策略以及特定执法模式引发的体系化效应。概言之,监管机构既然无法获得关于治理对象的持续信息流,且在既定的财政预算约束和组织绩效目标之下又不能毫无依据地采取随机执法,那么他们只能诉诸一些虽然能节省信息成本但是却粗糙失确的“代表标记”。例如,从一般社会心理和大众情绪推测,在重大传统节日时人们对食品安全期望普遍较高。又如,在重大食品安全事故发生后,人们对于食品安全危害的风险厌恶显着增强。由此,对于执法启动、执法资源配置、执法强度选择、执法频率安排等,监管机构通常采取模糊决策,从而导致屡遭批评的运动式执法。实践中常见的监管形式是:每年诸如春节、中秋等重要节日时对食品市场的强化监管,或者是重大事故发生后的全面排查,如三聚氰胺风潮后对全国乳品行业的整顿,⑥抑或是经中央电视台“3·15栏目”曝光后对个案的重点检查,如双汇“瘦肉精”事件后河南省政府对生猪的拉网式排查,⑦等等。执法资源总是一定的,它只能在不同用途之间进行有限的配置,各种用途彼此具有竞争性特点,用于甲的资源无法同时用于乙,某一特定用途的资源使用有着不可忽略的机会成本。因此,如果在一定时期内执法机关的经费预算难以突破,那么当更多的资源投入到运动式执法时势必会削弱针对日常监管的一般执法,导致在特定时期出现威慑过度,而在更多时候出现威慑不足。
威慑过度与威慑不足,揭示的实质是食品安全风险监管的低效率和不稳定状态。这极易造成执法主体监管孱弱的公共形象,并经由大众媒体的传播效应被不断地放大。事实上,春节、中秋等重要节日并不能提供足以准确判断食品安全违法行为发生概率的信息量,若干重大食品安全事故并非发生在节日期间也恰恰证实了这一点;而重大事故之后的“严打”,反而为更多的机会型违法提供了时间信号指引,潜在的违法者只需在这一特定时间段“避避风头”即可有效规避被查处的命运。模糊、武断的运动式执法决策的症结在于执法机关没有形成关于治理对象的充分知识体系,与后者存在严重的信息不对称。
笔者认为,要改变以“专项整治”为特征的运动式执法,实施法理型的食品安全风险控制,需要建立足以体现违法行为一般性规律的信息系统制度,进行常规化和稳定化的食品安全信息生产,在全社会形成食品安全信息的互通共享机制,以便为法理型治理奠定信息基础,⑧激励各方主体据此做出符合社会理性的高效率决策。其中,建立食品安全信用档案是一个关键性的制度设计。
以《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第79条规定为基础,食品安全信用档案的主要内容包括生产经营者许可证的颁发、日常监督检查结果、违法行为查处、行业协会评价、新闻舆论监督、认证机构认证、消费者投诉等。在档案文本基础上,食品安全信用档案将发挥信用评级、披露、评价、奖惩等复合性功能。在制度实践中,食品安全信用档案由以下文牍组成:生产经营许可证复印件、生产经营执照复印件、负责人(法定代表人)情况、食品安全责任书和食品安全承诺书、不符合食品安全标准的食品退市情况记录、质检记录、市场巡查记录、消费者投诉及处理情况记录、信用等级评价记录、责令改正通知书和行政处罚决定书等。⑨经由上述细致的档案制作技术,治理对象一贯的行为态势业已被编码化为易于从外部观察的文本,形成信息汲取、分类、定性、编码、储存、传播的制度化载体,从而建立现代技术官僚体系实施法理型治理而非运动式治理所必需的良性文牍主义。文牍主义之精义在于承载信息的连贯、持续、统一、稳定。它不是一个简单的行政过程,而是国家意欲改变信息分布状态、改变自身信息能力的一种微观权力技术和战略,是一种法国着名学者福柯所说的“权力物理学”,⑩一种基于信息的“权力书写”。这一技术运作越成功行政机关对治理对象的信息图景就越清晰,越便于行政机关从中抽象出违法者的一般性行为规律,并成为其可以便利操作的“共有知识”,也越有助于行政机关科学推断治理对象,以实现在充分信息指引下的持续性监控和常规化治理。
由此可见,常规化治理是食品安全信用档案产生的重要制度收益。而常规化是现代法治形式理性的表现,在执法领域意味着查处违法更为准确有效,查处概率可以保持在一个基本恒定的科学水平上,避免概率呈现忽高忽低的波动,有利于违法者形成稳定预期,削弱基于查处概率运动式变化而导致的机会型违法激励。虽然在美国学者贝克尔看来,违法的预期损失取决于查处概率和惩罚严厉程度这两个变量,(11)但从人们的心理认知看,被查获的概率更能影响违法者的行为激励。当人们意识到在执法运动高峰过后,违法行为只有很低的概率被查获时,无论如何严厉的惩罚也只有很小的可能性变成现实。此时对于大部分人而言,“重典治乱”也只是具有非常有限的威慑力,自己总可以成为有诸多机会规避惩罚的“漏网之鱼”。只有“天网恢恢,疏而不漏”的合理查处概率,加之相匹配的严厉程度的惩罚,才能在事前有效打消行为人“闻风而动”的违法激励。从这种意义上讲,借助于信息系统的建设,食品安全信用档案能够推动监管机构由运动式执法向常规化治理转变,进而提升、稳定查处概率并增强执法威慑力。
一、围绕依法行政中心工作抓落实，完善工作机制
（一）进一步建立健全依法决策机制。健全依法科学民主的行政决策机制，建立健全重大行政决策规则和程序，明确决策范围、权限，把专家论证、公众参与、民主协商、专业机构测评、成本效益分析、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，将决策行为置于法治框架内。积极推行“民主决策，法制先行”理念，全面落实政府法律顾问制度，把聘请的律师作为部门依法行政的法律顾问用实用好，在对涉及老百姓生命安全的工业产品和特种设备安全事故处置、涉嫌刑事移送、与有关部门之间执法协调等事项的处理中，法制机构应当提前介入，在部门集体审议时，法律顾问要列席会议。
（二）积极应对管理体制调整对法制工作的挑战。与质监部门工作相关、现行有效的法律法规，很大一部分是近十年来依据垂管特色制定的。一旦管理体制调整到位，必然有一部分法律法规，特别是总局的规章、规范性文件需要废止、修改。法制工作要及时适应、掌握体制改革带来的法律法规的新变化，确保为领导决策提供切实可靠的法律服务。
（三）深入开展行政指导工作。行政指导是质监部门服务地方经济发展的有效手段。各局要结合行政执法回访制度的实施，通过建议、辅导、提醒、劝导、示范、信息披露等方式，着重抓好质量提升、品牌培育等服务类行政指导和稽查建议等告诫类行政指导工作，注重由指导企业向指导行业转变，实现质监部门维护市场经济秩序的行政目的。
二、围绕依法行政重点工作抓落实，强化监督指导，规范执法行为
（一）完善执法监督机制。贯彻落实两法衔接、行政处罚裁量基准等执法监督相关制度，规范执法行为，提升执法效果。进一步完善、细化行政处罚案件审理程序、案审议事规则及案审委员职责等相关制度，切实发挥案审会最终把关作用。加强行政处罚的个案指导，提高对行政处罚监督的有效性，重点关注证据形式、两法衔接、处罚后处理、罚没物资管理等履职风险高发环节。通过召开行政执法案卷交叉检查、案卷评审等活动，加强对案卷制作、归档工作的检查和指导。
（二）开展行政权力网上公开运行工作。按州政府要求开展行政权力网上公开运行工作，做到行政权力事项公开、行政权力运行透明，行政监管实时到位。积极推动行政处罚案件依法公开。各局要配合当地政府完成行政权力清理工作，依法公开权利清单和运行程序，及时修改和完善行政权力数据库。
（三）加强行政许可规范管理工作。严格执行《质量监督检验检疫行政许可实施办法》和《省质量技术监督局行政许可案卷基本规范》，加强对行政许可工作规范的宣传、指导，进一步完善行政许可工作监督机制，重点监督许可条件的一致性、文书送达、当事人知情权的保障、许可过程中技术行为监管、用印规范等突出问题。
（四）强化技术机构法制化建设。加强对技术机构工作人员的法律知识培训，提高技术机构及其人员的法律意识。配合相关科室，针对法制建设的一般要求、检验报告质量、检验行为规范等内容，开展技术机构法制化工作专项监督检查和量化打分评比，推动技术机构建立岗位责任制，促进技术机构依法检验、进一步规范检验检测行为，减少履职风险、预防职务犯罪、实现健康发展。
（五）贯彻落实“依法治省纲要”，落实工作责任。认真贯彻执行省“依法治省纲要”有关要求，狠抓落实“依法治省”中涉及质监工作的相关问题。结合省局、州政府在法治宣传、依法执法、依法行政方面的要求，细化和分解工作任务，完善领导和工作机制，结合实际制定工作计划，确保依法治省工作落实。
三、围绕依法行政基础工作抓落实，完善工作举措，提升法制效能
（一）认真落实“六五”普法规划。加强面向企业、面向消费者、面向全社会的普法宣传，全面开展普法宣传进机关、进单位、进企业、进社区、进农村、进学校活动，做到法制宣传上电视、上报纸、上网络。加大“3·15”、“质量月”、“世界标准日”、“世界计量日”等重要时间节点的社会普法力度，加强质量法律知识宣传活动，突出对监管服务对象，特别是特种设备使用单位和重点产品企业的管理和操作人员的法制教育培训，提升企业质量法制意识。进一步完善法制宣传教育考核、评估、监督检查、档案管理等，将法制学习纳入单位绩效考核。
（二）搞好法制教育培训。要突出重点对象，开展对领导干部、一线执法人员和法制人员的培训活动，提高其依法行政的意识和能力。要突出重点内容，对领导干部要以宪法、特种设备安全法、家用汽车三包规定等法律法规知识和质监业务知识为重点，丰富培训内容，增强其法治理念和运用法治方式履职尽责、解决问题的能力和水平；对一线行政执法人员和法制人员要开展形式多样的岗位练兵活动，将常规培训与知识竞赛、岗位练兵、“传帮带”相结合，专家授课与典型案例研讨相结合，进一步提高执法人员和法制工作人员的证据意识、应变能力，提高对具体行政行为合法性审查的能力。继续开展“每月集中学法”、“中心组学法”等活动。
（三）加强执法证件管理。积极组织新招公务员和新调入人员参加行政执法培训、考核，严格实行行政执法人员主体资格制度和行政执法人员持证上岗制度。建立州质监系统行政执法人员数据库，及时更新数据，加强对《行政执法证》的申请、初审、使用管理等工作。
（四）加强全系统法制人员队伍建设。继续组织“开门审案”、个案座谈活动，对行政执法工作中的热点、难点问题进行剖析，充分发挥法律法律顾问在宣传咨询、纠纷化解、风险防范、制度把关等法律事务中的作用。
四、围绕依法行政创新工作探索新机制、新方法，增强法制工作活力
内容提要: 治安管理处罚与刑罚存在着协调的基础和适用上衔接的可能。两种处罚的协调首先表现在处罚种类的协调, 可增加治安管理处罚单处罚款和刑罚单科罚金的条文; 增加侵犯财产权行为和部分妨害社会管理行为的罚款数额; 以违法所得数额或违法涉及数额为基准, 处以一定比例的罚款; 保留行政拘留和拘役, 设定适用行政拘留情形与其他处罚任选, 缩短行政拘留期限, 减弱行政处罚剥夺人身自由权的权力。治安管理处罚中可借鉴刑罚的管制刑设定非监禁处罚, 并增设相关法律措施。治安管理处罚程序存在证据规则不规范、案件调查手段适用程序混乱、听证程序名不符实、相关法律措施程序缺乏等问题。两种处罚的适用衔接学理上采选择适用说和合并适用说的集合, 适用程序上衔接采刑事优先原则。
从法律层面上讲, 治安管理处罚和刑罚是两种性质的处罚, 然而就其处罚对象来看, 违反治安管理行为和犯罪行为在违反社会秩序、危害社会的本质上是一致的。因此, 两种处罚存在着协调的基础和适用上衔接的可能。
一、两种处罚协调问题的提出
(一) 两种处罚协调问题
两种处罚协调问题, 实质上是考量两种处罚体系自身存在的问题。所谓体系是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体[1] , 处罚体系则可以理解为以处罚为核心的诸要素之间相互联系而构成的整体。WwW.133229.cOm那么, 治安管理处罚与刑罚的协调即围绕着惩罚违法行为(包含违反治安管理行为和犯罪) , 刑法和治安管理处罚法设定相互配合适当的以处罚为核心的诸要素之间相互联系和相互作用, 以发挥良好的处罚作用。治安管理处罚体系构成要素包括治安管理处罚种类、相关法律措施和处罚程序; 刑罚体系则是指刑法规定的并按照一定次序排列的各种刑罚方法的总和[2]。
研究两种处罚的协调, 在于两种处罚权常常交织在一起而发生矛盾, 进而影响处罚的效果。诸要素自身存在的问题, 使得它们之间不能很好地发挥惩罚违法犯罪、保障社会的作用。如涉及诈骗的行为, 治安管理处罚法只设定了宽泛意义的诈骗, 即凡属于以非法占有为目的, 用虚构事实或隐瞒真相的方法, 骗取公私财物的, 都是诈骗。刑法则以骗取公私财物的方法不同设定了多种诈骗罪, 构成这些不同诈骗罪的骗取财物起点数额亦不相同。除了一般诈骗罪外, 常见的还有集资诈骗、合同诈骗等, 构成犯罪的数额起点从5000元以上到上万元甚至数万元。如集资诈骗, 个人集资诈骗数额在10万元以上的, 单位集资诈骗数额在50万元以上的, 是构成集资诈骗罪的数额起点。①不足起点数额的, 其诈骗不构成犯罪而属于《治安管理处罚法》调整的诈骗行为范畴。由此可见, 诈骗行为包含的诈骗数额差异非常大, 法定治安管理处罚的处罚种类和幅度显得单调和力不从心( 10日以上15日以下拘留, 可以并处1000元以下罚款②) 。就集资诈骗罪而言, 法定刑罚是处5年以下有期徒刑或者拘役, 并处20000 元以上200000 元以下罚金, ③ 处罚层次从高到低较丰富, 且罚金数额较大, 基本上达到不使行为人在经济上获益的目的;而诈骗数额达数万元的(集资) 诈骗行为受到的处罚既不能安抚被侵害者, 更不能保障社会经济安全, 因而处罚不协调。再如, 北京奥运会期间许某以1万元出售了3张每张面值800元的田径比赛门票, 从中获利7600元, 许某以倒卖有价票证的违反治安管理行为被行政拘留处罚, ④ 法定治安管理处罚是10日以上15日以下拘留, 可以并处1000元以下罚款; ⑤ 如果倒卖有价票证数额较大构成倒卖有价票证罪, 法定刑罚是处2年以下有期徒刑、拘役或者管制, 并处或者单处票证价额1倍以上5倍以下罚金。⑥ 1000元以下罚款针对获利7600元与票证价额1倍以上5倍以下罚金针对更多获利,都不足以从经济上给予行为人严厉处罚, 因而处罚不协调。
(二) 两种处罚协调的基础
两种处罚之所以能够协调, 不仅在于两部法律目的一致、功能相同、处罚的对象关系密切, 更主要的来源于权力的制约和交织。
西方国家权力分为三种, 即“三权分立”的立法权、司法权、行政权, 由不同的国家机关独立行使, 以防止权力滥用。我国不实行“三权分立”, 但实行权力制约, 授权国家行政机关依法行使管理国家事务的行政权, 司法机关行使司法权。由于行政权涉及社会生活的方方面面, 关系到公民、法人和其他组织的切身利益, 为提高行政权运作的效率, 法律会赋予行政机关很大的自由裁量权。“从事物的性质来说, 要防止滥用权力, 就必须以权力约束权力。”[3]司法权提供了制约和监督行政权力强有力的保障机制。
治安管理处罚权以维护社会治安秩序为其价值和出发点, 讲求效率, 同时也遵循公正原则; ⑦ 刑罚权(或说司法权) 以公正为其最高价值, 但也兼顾效率。因而在立法和执法中, 两种权力交织是法律发展的结果和趋势, 诸如治安管理处罚程序中引进司法程序、告知制度、听证制度以及处罚决定后可以提起诉讼等, 保证公正的实现; 而刑罚中的自诉、刑事和解等, 又是行政权的典型表现。
二、处罚种类缺失分析
治安管理处罚种类包括两部分: 一是处罚, 包括警告、罚款、拘留和吊销公安机关发放的许可证, 以及对违反治安管理的外国人可以附加适用限期出境或者驱逐出境; 二是相关法律措施, 主要有收缴、追缴、责令严加管教、责令严加看管和治疗、约束、责令不得进入体育场馆观看同类比赛、强行带离现场、责令停止活动、责令改正、取缔、强制性教育措施。
刑罚种类也包括两部分: 一是主刑, 二是附加刑。主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑; 附加刑有罚金、剥夺政治权利和没收财产。本文重点分析罚款与罚金、行政拘留与拘役、非监禁处罚与管制和相关法律措施。
(一) 罚款与罚金
治安管理处罚属于行政处罚, 行政处罚的核心也是其与刑罚的主要区别在于大量设定财产罚, 这也是各国和地区行政处罚法律的典型标志。
如德国《违反秩序法》处罚种类主要是罚款,也有没入和警告, 罚款幅度一般为5马克至1000马克。罚款之适用非常详尽, 明文规定: 罚款之处罚以违反秩序的种类及行为人所应受非难程度为衡量基础, 亦应斟酌行为人的经济关系; 罚款得超过行为人因违反秩序所获得的经济利益, 如法定最高金额仍不足以符合上述规定时, 科处得超过法定最高金额之罚款; 过失行为之罚款, 仅得处以规定罚款最高金额之一半[4]。中国台湾地区《社会秩序维护法》规定罚锾是六种处罚种类之一, 但罚锾的适用达到了该法分则中的每一个条文、每一种行为。该法分则从第63条至91条共设29个条文, 其中罚锾和拘留可以选择适用的条文计13条, 其他16个条文都是罚锾处罚或者少量的罚锾与申诫、勒令歇业、停止营业的选择或并处。也就是说, 每种违法行为均可能处以罚锾处罚; 而且规定罚锾逾期不完纳者,警察机关得声请易以拘留; 在罚锾应完纳期内, 被处罚人得请求易以拘留。
德国和中国台湾地区的法律规定都非常注重罚款处罚及其适用, 甚至用剥夺人身自由来保证罚款的执行: (1) 每一类违法行为均可能受到罚款处罚; (2) 对罚款处罚考量各种情形, 分别予以从重和从轻处罚, 如从违法行为中获取大于处罚最高幅度的经济利益的, 从重处罚, 过失行为则从轻处罚; (3) 易科拘留保证罚款的执行。
相比较我国现行《治安管理处罚法》关于罚款的设定有以下缺失: (1) 罚款数额偏低。对于扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、侵犯财产权利以及大量妨害社会管理行为, 罚款数额最高1000元尚不足以达到惩戒违法行为人的效果, 尤其是经济违法行为。如前所述尚不够刑事处罚的集资诈骗行为, 其侵犯财物数额动辄上万元, 而对其罚款最高1000元的处罚显然偏轻。尽管还有行政拘留处罚, 但最高拘留15日的惩戒效果远不如高数额的罚款。(2) 罚款适用范围狭窄。处罚设定的条(款、项) 共计127项, 直接适用单处罚款和可以选择罚款共32项, 占处罚总项的25%, 显而易见, 罚款处于附加罚的地位, 与其行政核心处罚地位大相径庭。(3) 保证罚款及时执行的制度尚未建立。与拘留直接送达拘留所执行不同的是, 罚款执行设定了罚缴分离原则的一般缴纳程序和当场缴纳程序,而当场缴纳不能实现的转为一般缴纳, 一般缴纳程序有期限选择, 而我国目前尚无社会信用保障制度,由于一些公民的法律意识较弱, 相当比例的罚款缴纳不能实现是不可避免的, 尽管法律设定了强制缴纳措施, 但从其效力来看微乎其微。
刑罚的罚金刑根据犯罪情节决定罚金数额, 即根据违法所得数额、造成损失大小等, 并综合考虑犯罪分子缴纳罚金的能力依法判决。刑罚发展至今增加了新的内涵, 如为避免监狱内交叉感染的非监禁化, 为有利于犯罪人再社会化的非犯人烙印化以及总体趋势的刑罚轻缓化等, 罚金刑发挥了不可磨灭的作用。其特点是: (1) 适用范围较为广泛,主要适用于破坏市场经济秩序罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪以及贪污、贿赂罪, 皆涉及经济犯罪。(2) 罚金数额既原则又灵活, 且没有上限,以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则, 确定三种形式: 规定罚金下限不能少于1000元; 规定相对确定的罚金数额, 如集资诈骗罪并处20000元以上200000元以下罚金; 以违法所得数额或犯罪涉及数额为基准, 处以一定比例或数倍的罚金。(3) 单科罚金的法条过少, 一般都是与自由刑并处, 因而是附加罚的地位, 影响其发挥应有的作用。
笔者认为, 罚款与罚金刑的协调可考虑: (1)增加治安管理处罚单处罚款或者罚款与其他处罚种类可以选择适用的条、款、项, 使罚款居于核心处罚的地位; 增加刑罚单科罚金的条文, 尤其涉及经济的犯罪。(2) 增加侵犯财产权行为和部分妨害社会管理行为的罚款数额, 以与罚金刑衔接。(3)以使行为人不能从经济犯罪中获得益处为原则, 在当前相对确定罚款数额的基础上, 以违法所得数额或违法涉及数额为基准, 处以一定比例的罚款。
(二) 行政拘留与拘役
行政拘留(本文简称拘留) 是六种治安管理处罚种类(含两种附加罚) 之一, 拘留期限为15日以下, 数行为并罚, 合并执行不超过20日。就拘留处罚的设定来讲, 如前所述, 处罚设定的条(款、项) 共计127项, 直接适用单处行政拘留和可以选择处行政拘留(包括并处或者可以并处罚款) 共四种形式84项, 占处罚总项的66% , 有的尽管是并处或可以并处罚款, 但以行政拘留为基础, 与罚款设定情况相比, 可见行政拘留已是治安管理处罚的主要形式; 刑罚的拘役设定为主刑, 且分则中70%以上的条文都有拘役, 因此, 这种短期剥夺行为人人身自由的处罚分别属于治安管理处罚和刑罚的主要处罚种类。无论是治安管理处罚还是刑罚, 短期剥夺人身自由的处罚被认为是能够促进违法犯罪改造的较好的处罚方法, 但也正是短期自由罚使违法犯罪者丧失对人身自由拘禁的恐惧,且极易交叉感染而再犯。
德国《违反秩序法》来源于原德国刑法的违警罪, 违反秩序行为是整合违警罪而来, 在其设定行政处罚的法律《违反秩序法》中, 并没有将短期自由刑带进该法, 而以罚款为主。中国台湾地区《社会秩序维护法》的拘留处罚来源于1947 年的《违警罚法》, 发展至《社会秩序维护法》时, 只有一少部分行为选择性地适用拘留, 拘留期限缩短为3日以下, 数行为并罚合并执行不超过5日, 且拘留的决定权由法院行使, 显然是废除或减弱行政处罚中的剥夺人身自由权。
笔者认为, 根据我国历史渊源和当前社会状况,行政拘留和拘役依然可保留, 但二者处罚的协调应当考虑: (1) 设定适用行政拘留情形与其他处罚任选, 变其主要处罚形式为可选处罚形式, 针对各类违反治安管理行为中的情节严重者适用; 拘役除应包含行政拘留适用情形中的构成犯罪的轻者外, 其他各种犯罪亦少用为好。(2) 缩短行政拘留期限至7日以下, 减弱行政处罚剥夺人身自由权的权力,同时也避免交叉感染; 拘役期限可保持不变。
(三) 非监禁处罚与管制
刑罚的管制刑是主刑中最轻的一种处罚, 是对犯罪分子不予关押而限制其一定人身自由的非监禁刑, 适用于主观恶性不大的初犯、偶犯、未成年犯, 范围较宽。这种处罚一方面不影响罪刑较轻的犯罪分子的劳动、工作和家庭生活, 有利于改造;另一方面还可以避免罪刑较轻者在监狱中交叉感染, 又符合世界刑罚发展的行刑社会化的趋势。当前在实践中, 管制刑形同虚设, 原因在于管制刑的执行难以操作, 尚无合理的执行程序。同时, 笔者认为, 治安管理处罚中可借鉴刑罚的管制刑设定非监禁处罚, 与上述减弱行政拘留权的思路匹配。
(四) 相关法律措施
治安管理处罚的相关法律措施是非处罚性质的措施, 它们与治安管理处罚种类相辅相成, 构成一个统一的整体, 对治安管理发挥着重要的作用, 成为治安管理处罚体系不可分割的一部分。针对不同的情形适用不同的法律措施, 能够及时恢复被违法行为破坏的社会秩序。如《治安管理处罚法》第38条规定, 举办文化、体育等大型群众性活动, 违反有关规定, 有发生安全事故危险的, 责令停止活动, 立即疏散, 对组织者予以处罚。在此种情形下, 立即“停止活动”显然要比事后对组织者处罚重要得多。
刑罚中可考虑增加辅助处罚的法律措施, 以体现教育预防功能。分为两种情况: 一是判决刑罚的同时作出及时执行的相关法律措施, 如某未经公安机关许可的旅馆, 负责人组织卖淫构成组织卖淫罪, 依照《刑法》规定对组织者处以刑罚, 但对该非法旅馆如何处置, 《刑法》并没有规定。尽管有相关法规可以对其处置, 但在《刑法》中设定取缔并在同一判决书中作出取缔措施则更加科学;如果该旅馆具有合法资格, 可在《刑法》中设定吊销许可证并在同一判决书中作出吊销许可证措施(吊销许可证属于行政处罚种类, 但作为刑罚的相关法律措施并不矛盾) 等。于此情形, 刑罚具有优先权, 任何行政机关可依照刑事判决依法履行职责。《刑法》中设定了法律措施, 在对行为人进行调查的过程中, 既可控制该旅馆, 也可避免尚未最后判决行为人是否有罪旅馆即被查封的后果, 以保障当事人的合法权益。二是判决刑罚的同时作出刑罚执行后应当执行的相关法律措施, 类似剥夺政治权利的执行。如非法侵入计算机信息系统罪的行为人, 刑罚执行后应当在一定时限内不得将非法侵入计算机信息系统中获取的信息告知于他人, 或者在一定时限内不得使用计算机或者不得使用计算机网络等。当然这种法律措施更适用于短期自由刑、管制刑、罚金刑和单处剥夺政治权利, 长期自由刑和无期自由刑不存在上述问题。
基于上述分析, 治安管理处罚种类可考虑设定警告、罚款、限制人身自由罚(非监禁罚) 、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证以及对外国人适用限期出境或驱逐出境。与现行法律相比, 罚款数额增加, 拘留期限减少, 限制人身自由罚期限最高20日或30日(以有别于管制刑) 。
刑罚种类可考虑设定主刑罚金、管制刑、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑, 附加刑剥夺政治权利、没收财产, 另设相关法律措施。在此罚金成为主刑, 设定管制刑的执行程序, 拘役适用范围包含拘留适用情形中的构成犯罪的轻者, 同时适当扩大其他犯罪的适用, 总体适用范围不宜过大。
三、处罚程序缺失分析
刑罚是司法权, 实施刑罚适用司法程序, 司法程序由专门的刑事诉讼法规范, 并随同刑法不断发展和完善。而治安管理处罚程序的缺失阻碍了治安管理处罚的发展和完善, 本文主要分析治安管理处罚程序的缺失。
(一) 证据规则不规范
证据的基本范畴包括证据的法定形式、证据与证据材料的关系、定案根据与非定案根据、证据能力与证明能力以及其他证据规则。证据是认定违反治安管理行为(治安案件) 的核心, 没有证据也就无所谓违反治安管理行为, 治安案件中的证据适用更是一个非常重要、非常复杂的问题。例如, 一个价值100元的财物被损坏的案件, 行为人和被侵害人对事实和财物价值无异议, 那么此财物价值还要否进行鉴定? 再如一个伤害案件中, 行为人将被侵害人胳膊打出一块淤青, 这种伤要否鉴定? 当然从总的证据适用原则来讲, 这两种情形应当进行鉴定, 但办理治安案件的成本会大大提高, 其效率则大打折扣; 而且从行为人和被侵害人角度看, 是否合情和必要也值得讨论。
治安管理处罚的证据规则在法律中没有明确规定, 《治安管理处罚法》第79条只是笼统规定, 对治安案件的调查应当依法进行; 严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据; 以非法手段收集证据不得作为处罚的根据。这种证据规格和证明标准均不明确, 在治安管理处罚实践中对违法行为人和公安机关产生了极为不利的影响。而公安机关通过部门规章的形式, 即公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》) 对部分证据规则作出规定, 其权威性以及法律的严肃性值得商榷。我们认为, 证据规则可分为两个层次, 由法律设定最基本的证据规则, 如证据的法定形式、定案根据与非定案根据、证据能力与证明能力等, 再由部门规章对其进行细化以方便操作。
(二) 案件调查手段适用程序混乱
案件调查手段适用程序的混乱问题主要表现在两个方面: 一是盘查权的禁止性适用规定。盘查权是《人民警察法》赋予公安机关控制违法嫌疑行为人的一种必备的手段, 各国都有类似权力的设定。为防止基层公安机关及其人民警察滥用盘查权, 公安部了部门规章《公安机关适用继续盘问规定》。据我们了解, 自该规定施行以来, 实践中盘查权的继续盘问因为苛刻的适用程序而无法适用。诚然, 公安机关在以往适用盘查权过程中的确发生了许多滥用权力的问题, 但将此权力通过部门规章进行控权性解释而完全控制不得适用, 则走向另一个极端。二是公民住所检查权的约束。为保证公民住所不受侵犯, 针对涉及案件的公民住所的检查应当予以控制。《治安管理处罚法》第87条规定“检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件”是必要的, 但此规定过于机械而不能满足实践需要。如公民住所内正在发生危害公共安全或者公民人身安全的案(事) 件等, 不立即检查可能对公共安全或者公民人身、财产安全造成重大危害时, 依然要求检查人员开具检查证才能实施检查, 显然不合情理, 也违背了人民警察依法及时维护社会治安秩序的宗旨。但此情形由规章《程序规定》予以扩权性解释,尽管满足了实践需要, 却违背了法治原则。
对于第一种情况, 一是规范盘查权适用程序是必要的, 但应当在立法本意下进行; 二是能动性是行政权行使的一项原则, 为防止其能动性变成滥用, 当加强权力监督, 而非限制权力本身。对于第二种情况, 则属于立法的缺陷, 应通过法律“修正案”形式进行补充, 而不能由部门规章设定。
(三) 听证程序名不符实
听证程序作为行政机关在行使行政权力过程中的事中监督, 在中国的行政程序中至关重要。《行政处罚法》专节规定听证程序, 《程序规定》更是用了专章四节规范听证程序(不仅仅是规范治安管理处罚, 还包括其他公安行政处罚) , 但治安管理处罚实践中却甚少适用听证程序。究其原因, 一是听证适用的案件范围过窄。《治安管理处罚法》第98条规定, 吊销许可证以及处2000元以上罚款的, 当事人有权要求听证。吊销许可证处罚限于《治安管理处罚法》第54条第3款的一类行为; 2000元以上罚款处罚限于《治安管理处罚法》第61条、62条、66条等规范的17种行为(以公安部的《关于规范违反治安管理行为名称的意见》为标准) , 约占全部违反治安管理行为(同前述标准) 11%, 其中除了第70条规范的行为和第73条规范的教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品行为处拘留并处罚款外, 其他行为均是处拘留可以并处罚款。因此, 上述11%中又有大量行为实际上没有被并处罚款或者罚款达不到2000元而行为人无权要求听证。二是拘留处罚的听证问题。如前分析, 拘留是治安管理处罚的主要形式; 拘留又是治安管理处罚甚至是整个行政处罚中最严厉的处罚。《行政处罚法》第9条强调规范限制人身自由的行政处罚只能由法律设定, 拘留的暂缓执行等替代听证程序的说法是讲不通的, 因而拘留被排除在听证程序之外只能使听证程序处于尴尬境地。
(四) 相关法律措施程序缺乏
相关法律措施不是可有可无的, 能够发挥处罚本身不能发挥的作用。目前相关法律措施作用弱化, 由于程序不健全, 影响其发挥良好作用。从治安管理处罚的功能看, 设定各种处罚种类正是发挥其惩戒功能, 使其体验违法而受处罚的苦痛, 如剥夺人身自由, 剥夺财产等。但是处罚仅仅停留在这个阶段是远远不够的, 不能达到处罚的最终效果。因此, 法律中设定一些相关法律措施, 依据其主观恶性程度、人身危险性等适用, 以体现教育预防功能。这些法律措施同样具有法律强制性, 涉及人身或财产权利, 因而必须附加相应的适用程序, 才能发挥良好作用, 以保障当事人的合法权益, 弥补处罚的不足, 更好地维护社会治安秩序。从目前的立法来看, 恰恰缺失程序的设定, 给予执法者很大的自由裁量权, 导致滥用具有强制性的法律措施。
四、刑罚与治安管理处罚适用衔接
刑罚与治安管理处罚适用实践中衔接有两个层次: 一是处罚适用衔接; 二是处罚程序适用衔接。
(一) 处罚适用衔接
1 处罚适用衔接的基本原则。处罚适用衔接是指在治安管理处罚与刑罚竞合时, 如何对行为人适用处罚。目前理论界有三种主张[5] : (1) 选择适用说, 或称替代主义说。该说认为在行政处罚和刑罚中选择一种处罚, 不能并用, 且按照重罚吸收轻罚的原则, 选择刑罚处罚。(2) 附条件并科说, 或称免除代替说。该说认为行政处罚与刑罚竞合时, 处罚上可以并科, 但是任何一个处罚执行后, 认为没有必要执行另一个处罚时, 可以免除该处罚的执行, 即执行上的免除。(3) 合并适用说, 或称双重适用说。该说主张既适用行政处罚, 又适用刑罚。
我国法律明文规定了处罚适用的衔接原则。《行政处罚法》第7条第2款规定, 违法行为构成犯罪, 应当依法追究刑事责任, 不得以行政处罚代替刑事处罚。《治安管理处罚法》第2条规定, 扰乱公共秩序, 妨害公共安全, 侵犯人身权利、财产权利, 妨害社会管理, 具有社会危害性, 依照《刑法》的规定构成犯罪的, 依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的, 由公安机关依照本法给予治安管理处罚。我们认为, 这两条规定包含两层含义:一是违法行为构成犯罪的, 选择刑事处罚; 二是如果已经行政处罚的, 不能以行政处罚代替刑事处罚, 应当再选择刑事处罚, 是上述选择适用说和合并适用说的集合, 即违法行为构成犯罪, 首先适用刑罚, 如果由于其他原因适用了行政处罚, 应当还要适用刑罚。这种适用原则是合理的, 从其具体适用上也可以验证。
2 处罚适用衔接的应用。
(1) 性质相似的处罚的适用。性质相似的处罚即无论是治安管理处罚或是刑罚种类同属于人身自由罚或财产罚, 如行政拘留、拘役和有期徒刑、罚款和罚金, 其处罚适用首先选择刑事处罚; 如果已经作出行政处罚的, 要选择刑事处罚, 而将行政处罚予以折抵。(2) 性质不相似的处罚的适用。其处罚适用首先选择刑事处罚, 再选择行政处罚。如选择适用了有期徒刑, 但行政处罚对此行为规定了罚款或吊销许可证, 再选择罚款或吊销许可证的行政处罚; 如果先对其作出了罚款或吊销许可证处罚, 还要选择适用刑事处罚的人身自由罚。(3)免予刑罚处罚后, 选择适用行政处罚。(4) 不予刑事处罚的, 选择适用行政处罚。如15岁的未成年人盗窃财物价值上万元, 但根据《刑法》第17条规定不予刑事处罚, 可以根据《治安管理处罚法》给予治安管理处罚。
(二) 处罚程序适用衔接
根据上述处罚适用衔接原则, 处罚程序适用衔接采刑事优先原则, 即同一案件既是治安案件又是犯罪案件, 首先选择刑事诉讼程序追究行为人的刑事责任, 再选择行政处罚程序追究行为人的行政责任。《行政处罚法》第22条规定, 违法行为构成犯罪的, 行政机关必须将案件移送司法机关, 依法追究刑事责任。《治安管理处罚法》第95条规定,违法行为已涉嫌犯罪的, 移送主管机关依法追究刑事责任。这里包含: 一是违法行为涉嫌犯罪, 移送主管机关依法追究刑事责任; 二是同案犯中只要一人涉嫌犯罪, 全案移送主管机关调查、证实其犯罪; 三是同案犯中有不构成犯罪的, 移送行政机关依法追究行政责任。这样既可解决予以刑事处罚的同时再选择行政处罚适用程序的效率问题, 降低执法成本; 进而可考虑由同一法院对“同案犯中不构成犯罪的”一并作出行政处罚。
注释:
①参见《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第41条的规定。
②治安管理处罚法定最重处罚种类和幅度, 参见《治安管理处罚法》第49条的规定。
③刑罚法定最轻处罚种类和幅度, 参见《刑法》第192条的规定。
④参见2008年8月20日《新京报》a03版。
⑤治安管理处罚法定最重处罚种类和幅度, 参见《治安管理处罚法》第52条的规定。
⑥刑罚法定最轻处罚种类和幅度, 参见《刑法》第227条的规定。
⑦《治安管理处罚法》第5条明确规定“实施治安管理处罚, 应当公开、公正”。
【参考文献】
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[3] 【法】孟德斯鸠1论法的精神(上) [m ] 1张雁深,译1北京: 商务印书馆, 1982: 154
一、治超必要性
1、超限危害
①对公路、桥梁的破坏严重，极大缩短其使用寿命，公路维护费用剧增。科学实验数据表明，超限车辆对路面造成损坏，与车辆的轴载呈指数关系（指数不低于3），这种破坏主要是路面开裂、变形和坑洞等结构性破坏和辙槽、推挤、拥包等路面永久变形两方面。②影响道路服务水平、通行能力、道路环境和行车安全。车辆超限导致其发动机性能恶化、动力不足、控制（刹车）失灵，故障频发；车辆超限导致车速过慢，影响通行效率和质量；车辆超限产生的巨大噪声、振动及不完全燃烧产生尾气，对周围环境产生较大影响。③扰乱道路运输市场正常经济秩序，引发恶性、无序竞争，导致国家大量税费流失。
2、超限产生原因
超限运输现象产生有其深刻历史原因，改革开放后，随着经济快速发展，运力不足问题日趋严重，为解决运力滞后问题，国家比较早的放开道路货物运输市场，并出台一系列政策，鼓励引导全社会进入，期间各地均制定了较低行业准入标准，且管理弱化，加之（资金、技术）门槛低、风险小、见效快行业特点，众多企业、个人及其他组织大量涌入，同时大量法制意识不强、不具备从业资格个体业户也进入运输市场，最终形成了目前经营主体结构失衡，运力大大高于运量的局面。据统计，全国货运营运性汽车达552万辆，而营运企业竞达451万家，平均一个企业仅拥有1.22台车辆，行业体现出多、小、散、弱特点，在这种情况下，网络化、信息化现代运输方式，集约化、规模化现代经营方式根本无从谈起，整个行业只得陷入一种竞争无序、资源浪费、运输效率低下的恶性循环之中，恶性循环直接后果产生极低运价，即每公里0.20元/吨至0.25元/吨，与20年前每公里0.20元/吨基本一致（据测算目前合理运价应为0.4元/吨以上）。众所周知，车辆成本一般由燃油成本、劳务成本、成辆成本、管理成本及税费组成，这二十多年里，社会物价水平大幅上涨，如煤油价格提高了6至8倍，劳务成本提高了十多倍，而运价二十多年竟保持不变，在这种情况下，车辆获利唯一途径只能是违法进行超限运输，即通过“大吨小标”方式，将偷逃的各种税费“转化”为利润。这说明，由于极低运价，加之业户违法经营，导致超限运输“怪胎”出现。
二、治超经验
回顾治超历史，交通部门曾付出巨大代价，比较典型的是早在1989年12月11日，国家交通部曾出台了《超限运输车辆行驶公路管理规定》（89）交工字699号，明确规定自1990年1月1日起，全国统一实施，由于种种原因，1991年4月，国家交通部又专门发文通知废止了该《规定》。又如9月11日，316国道福州白龙公路治超站又发生一起恶性暴力抗法事件，导致一名公路分局副局长死亡，多名执法人员受伤。在这样历史背景下，两年多治超工作取得如此巨大成果，实属难能可贵，因此对前期治超工作进行总结，仍将对下一步工作具有积极指导作用。
1、领导重视。，国家成立由交通部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安监局、国家工商总局、国务院法制办等七部门组成的治超工作领导小组，此后，根据工作需要，又相继将、国务院纠风办纳入其内，形成了由九部委组成的治超工作领导小组，最终形成了“政府牵头、部门参与、协调联动、综合治理”的治超工作格局，为治超工作提供了完善组织保障。
2、信息公开。“政策信息公开透明，扩大群众知情权，避免暗箱操作”，这既是政策推广后减少阻力明智之举，也是现代社会成熟的一个标志。此次全国治超行动充分体现这一原则，在启动前和实施过程中，信息全部公开，并全程实施同步宣传。就治超的目的、意义、法律依据、处罚标准等相关内容，利用电视、广播、网络、报纸、专家座谈、讨论等方式，全方位、多角度开展了一系列形式多样、内容丰富宣传活动，做到了家喻户晓、人所共知，为治超工作提供良好的社会舆论氛围。
3、决策科学。鉴于超限运输问题由来已久，且存在一定普遍性，在总结历史经验并科学分析现状基础上，确定坚持“以人为本、堵疏结合、与社会可接受程度适应”指导原则，并采取各种措施，将治超与保障经济发展、服务群众、构建和谐社会有机结合，同时研究分析可能出现的问题，有针对性制定了预案，建立了灵活的应急机制。此外，根据不同时期特点，科学地制定了不同时期工作重点并适时推进，如为“广泛宣传，统一行动；多方合作，依法严管；把住源头，经济调节；短期治标，长期治本”；为“巩固成果、依法严管、重点突破、有效推进”；为“突出源头治理，强化执法力度，完善监控网络，建立长效机制”。通过上述举措为治超工作提供了科学的政策保障，有力地指导治超工作深入开展。
4、公众参与。通过正确舆论引向，合情合理宣传，消除了社会各界各种片面认识及观望态度，并充分认识到治超不仅有利社会经济 发展，也有利于自身安全和利益，进而了解治超、理解治超、支持治超、监督治超，使治超由政府行为、行业行为转变为社会行为和公众行为，为治超工作奠定了坚实群众基础。
三、当前存在问题
1、治超成本过大。“顽症用猛药”，鉴于当时全国超限运输问题比较严重实际，在治超初期，各地均投入了大量人力、物力、财力，实施“人海战术”，治超成本高昂。据统计，自6月20日至6月20日一年时间里，全国仅执法人员就出动1350万人次，但是在治超工作已取得了阶段性成果的今天，已不宜再采取此模式，这有悖于全社会树立科学发展观，建设节约型社会理念，况且我国属发展中国家，财力有限，继续大量投入，客观上也已是力不从心、难以持久，必须用发展观点、创新精神、改革思路予以解决。
2、检测质量有待于进一步提高。目前，各地约采用动态称重系统对超限车辆实施检测认定工作，动态称重系统可以保障实施检测时通车效率，避免车辆堵塞，但也存在较大称重误差的不足，目前，我国确定行业动态误差标准为3%，但在实际工作中我们发现动态误差实际值远高于理论值，检测设备稳定性较差，检测精度极易受气候、车速、环境等外在因素影响，同一型号不同检测设备甚至同一检测设备对同一超限车辆分别实施检测，不同次检测结果存在较大不同，广大车主对此存在较大异议。
3、认识不一、政策不一、标准不一。此前，国家各部门均按照各自法律法规，对涉及到超限超载违法行为实施管理，但是不同法律法规对同一违法行为认定、处罚标准等存在不同甚至相抵触规定，为有效解决此问题，在治超初期，国家通过部门规章方式明确规定了各相关部门要“统一口径、统一标准、统一行动”，但由于部门规章法律效力远低于法律法规的法律效力，因此在实际操作过程中，对同一违法行为，不同执法主体，根据不同法律法规，实施处罚，结果不一。例如对同一超限超载车辆实施罚款，公安部门可依据《道路交通安全法》规定“货运机动车超过核定载质量的，处二百元以上五百元以下罚款，超过核定载质量百分之三十，处五百元以上二千元以下罚款。”交通部门可依据《公路法》规定“违反本法第五十条规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的可以处3万元以下罚款”。此外，即便同一部门在不同地区，由于种种原因，也会采取不同治超政策。例如对运送集装箱的同一超限超载车辆，在有的省就不认定其为违法，而在我省按国家规定就认定其为违法。这种现象存在，不但不利于治超工作顺利开展，而且也影响法律严肃性、权威性，极大削弱政府公信力，亟需解决。
4、部分执法人员素质不适应治超工作需要。“正确的政治路线确定以后，干部就是决定因素”。同党和政府制定其他利国利民政策一样，治超工作也是要由基层执法人员去理解、宣传、掌握、推行。因此，治超工作能否顺利开展，很大程度上是由基层执法人员素质决定的。通过两年多实践表明，这支执法队伍主体是好的，主流是向上的，但是我们也要清醒看到，由于部分地区治超工作启动的比较仓促，在时间紧、任务重前提下，执法人员准入标准在一定程度上设置偏低，导致部分素质偏低、不适应工作需要人员进入执法队伍，并引发了对政策掌握不准确，对突况判断不准、处置不当，甚至违法违纪现象等执法不规范问题，对此，社会各界纷纷表示不满，强烈要求给予纠正。
四、几点建议
1、尽快启动计重式收费工作。
近一时期，全国各地相继开展了计重收费调研、准备、启动、推广工作，部分先行地区特别是华东地区，已初步取得一些成功经验，而且发现通过此方式，在有效遏制超限行为方面也发挥了极为重要作用，这充分说明，在市场经济条件下，坚持以必要法律手段、行政手段，同时充分利用经济手段，有效发挥经济杠杆作用，必将对彻底解决超限问题产生决定性作用。但是我们也要清醒地看到，在我国计重收费尚属新生事物，为确保此项工作顺利启动开展，在推广前要精心组织，周密安排，切实做好前期准备：
首先，科学合理确定收费标准。收费标准确定工作要遵循统筹安排、兼顾各方原则，在充分调研论证基础上，严格按法定程序谨慎、稳妥实施，坚决避免标准确定过低，影响公路建养资金筹措，也要避免标准确定过高，波及物价水平，影响社会稳(文秘站:)定。此外，实施过程中要充分做到信息公开，尊重民意，必须要通过召开价格听证会、组织网上讨论、进行问卷调查等方式，最大限度发挥群众知情权、参与权、决策权，提高定价质量和水平，减少推广后的阻力。
其次，高度重视宣传工作。与治超工作相比，推行计重收费工作涉及方面将更广、范围将更大，难度将更大，因此，宣传工作好坏，将直接影响此项工作兴衰成功。
再次，进一步提高称重设备检测精度。国家有关部门应制定相应政策，引导、鼓励、扶持设备生产厂家，加大投入，提高自主创新能力，不断提高产品质量，为推广计重收费提供高质量、高标准、高性能的技术和设备支持。
最后，妥善处理计重收费与治超执法之间关系。因为计重收费站与治超站在实际布设中可能存在一定局部冲突，因此必须统筹考虑，妥善协调好两者关系，确保计重收费与治超执法工作科学衔接、互相促进、互动互补。
2、加强法制建设，保障有法可依。
根据工作需要，尽快构建完善治超法律体系。一是加强配合和协调，对各自依据法律法规等要进行梳理和排查，对其中发生相互抵触的规定，经协商研究，并按照程序，进行修改调整，做到统一规范，以维护法律严肃性、权威性、统一性。二是针对目前管理上存在的法律空白，涉及到的职能部门要加快立法工作。发改委应研究制定对汽车生产企业的生产全过程实施有效监管办法，以改变目前只能对列入《车辆生产企业及产品公告》的企业及其报送产品进行审核，而对车辆后期生产环节难以实施有效监管的状况。工商部门要出台相应政策进一步加大对汽车生产、改装企业的非法改装行为查处力度。公安部门制定相关办法，加快更正和恢复“大吨小标”车辆的核定吨位工作进度，同时堵塞漏洞，坚决禁止为违法车辆办理牌照等手续。质检部门在对汽车零部件及局部产业实施了强制性标准基础上，应加快出台对整车质量标准确定工作。交通部门要研究、制定市场准入及退出机制，并认真执行。
3、构建治超监控网络，建立长效管理机制。
建立健全完善超限超载车辆监控网络，为建立治超长效机制奠定坚实物质基础。应重点做好以下工作：
①加强检测站规划和建设。采取有效措施，将治超站作为新建设公路附属设施，做到同步设计、同步施工、同步验收、同步使用。此外，要进一步增强站点建设工作前瞻性、预见性，不但考虑当前，更要着眼未来，要争取以站点为依托，将公安、环保、林业、动检等执法部门纳入其中，通过整合资源，实施强站扩权，将治超站提升 为一个综合性公路检查站，以满足未来综合执法需要。
②加强治超信息系统建设。通过建立完善治超信息系统，实现信息资源共享，为治超工作提供强有力技术支撑。
4、全面提升执法人员素质，适应治超工作需要。
各部门注重对超限员教育和培训工作，要制定各种优惠政策，创造有利条件，通过各种方式和途径，不断提高其思想政治、职业道德、科学文化、工作业务等方面素质。教育执法人员严格掌握政策、坚持原则、依法办事，同时教育执法人员树立政治意识、大局意识，坚持以人为本、堵疏结合、保障稳定原则，把握好治超与改革、发展、稳定关系，不断强化服务意识，提高服务能力，改进服务水平，积极稳妥开展治超工作。
5、强化执法监督，不断净化执法环境。
坚持制度、教育、监督、处罚并重，实行标本兼治，综合治理，杜绝违纪行为。一是要总结工作实际，对已有各项规章制度进行修改完善，并在此基础上，深刻分析当前违纪行为特点，准确把握其发展动向，制定预见性更强、操作性更强、针对性更强的规章制度。二是要开展形式多样教育，教育执法人员树立正确世界观、价值观、人生观，培养良好道德情操，不断提高拒腐防变能力。三是强化监督检查，进一步加大资金、技术投入，不断提升监控水平和技术，增加科技含量。四是完善责任追究机制，严厉查处违纪行为，增大违法成本。
20__年度，区环保局在区委、区政府的正确领导下，环保护工作紧紧围绕科学发展大局，服务发展、化解风险、保障民生，自觉地履行环保惠民职责，在环境保护工作中坚持以宣传为先导、以环境综合整治为重点、以强化环境管理为手段，多措并举，扎实推进，全力推动全局工作再上新台阶，现将具体工作开展情况汇报如下：
一、超额完成经济社会发展环保目标
20__年，我局进一步巩固创模成果，加大环境监管力度，努力改善全区生态环境，全力推进新区省级生态工业园区创建，提高群众环保满意度和知晓率，取得了较好的效果，涉及我局的四项指标均超额完成全年目标任务，其中，cod排放削减率完成1.02%（目标1%），so2排放削减率完成1.02%（目标1%），空气质量良好天数占全年总天数的90%(目标88%)，饮用水源水质达标率为100%（目标100%）。
二、推进环境整治，保障环境安全
抓好污染源整治，切实解决好事关群众健康、环境安危的突出问题，努力为广大人民群众营造安全、优美、舒适的生产、生活环境是我们今年工作的重中之重。
1、突出重点，认真实施工业企业环保规范化建设。按照创模成功经验，我局按照工业企业环保“六个到位”的规范化建设要求，对全区7家重点工业企业实行“人盯厂”措施，按照“一基十图四表”要求一厂一策拿出整改措施，一户一户逐个整改验收，确保企业环境管理制度完善、污染治理措施有效，排污设施稳定运行，污染物稳定达标排放。经过努力，7家企业建立了企业环保台账，完善了企业环境应急预案，环保生态宣传标语全部上墙，厂区环境明显改观，其中旺旺食品对厂区下水管网和污水处理设施进行了升级改造，不仅实现了污水全部接管和达标排放，而且为旺旺三期项目上马提供了基础。麦德森化学按要求安装了在线监控，杜绝了偷排、漏排现象，全区工业污染源达标排放率100%。
今年，旺旺食品被省环保厅确定为强制性清洁生产审核实施企业，我局结合生态工业园区创建工作，联合区经信委要求顺泰包装、安洁医疗两家也开展自愿性清洁生产审核，使全区重点企业清洁生产审核率也达到100%。
2、明确责职，切实巩固城市水环境整治成果。按照市委、市政府“河长责任制”的要求，区环保局、农委密切配合，按照“路整、岸洁、河水清”的要求分解、落实责任到各街道和区直相关部门。对古黄河、里运河2条河流3个省管断面，依据小康社会指标建立定期监察、监测制度，按时巡视、检查，并委托市监测站每月监测一次，及时了解河流污染情况，定期汇总数据上报省、市；对钵池山公园、石塔湖、丰收河、钵池渠、新区经渠等重点水体，按“河长制”的要求，精心选择河流断面，不定期取水监测，发现问题及时整改、整治，切实维护水体安全。城区西郊大沟、东郊大沟、桃花坞大沟、丰收河、大寨河、清扬大沟、王河、小盐河等10多条河道沟渠的漂浮物定期打捞，岸坡定期清理，换水、活水工程常态化；桃花坞大沟截污工程、提升泵站已完工运行，西安路工业集中区的许大沟、科技大沟疏通工程正常发挥作用，钵池渠、小南河清淤整治完成，全区水体黑臭现象基本消除，水质明显改善。
3、分类指导，有针对性地抓实大气污染防治工作。一是广抓油烟净化：今年5月份、7月份，分2次对全区餐饮业单位油烟、下水污染进行集中式整治，先培训业主讲明标准，再下发通知告知要求，然后逐户清查，有明显直排和群众投诉的单位一律强制性安装油烟净化器，确实不具备开办条件、周边群众意见大的则坚决关停。全年新安装油烟净化装置34户，淮海花园商业街建成“长效管理无污染示范街”，城区油烟环境有了明显的提升。二是严抓秸秆禁烧：将市政府《秸秆禁烧通告》张贴到集镇、路边、田头，发至每一农户，高音喇叭反复宣讲，做到家喻户晓、农户皆知；机关部门挂钩帮办，街道、村组干部、农村党员蹲点到户、责任包干，严看死守；街道、村成立互助突击队，设立临时堆放点，教育农机手“低茬深耕”，组织收购户内运外销找出路，并适时奖惩到位。经过努力，今年春秋两季，全区顺利地实现了秸杆“零乱烧、零乱抛”，是全市3家“无烟区”之一。
4、以民为本，大力开展噪声污染专项整治行动。根据人口集中、环境因素敏感的特点，以民计民生为本，积极开展住宅小区环境噪声综合整治。按照“一要达标二不扰民”的原则加强对酒吧、歌舞厅、五金切割点等高噪声行业、环境敏感区域的管理，按季度结合对全区酒吧进行检查，限期整改4户；对噪声严重扰民的官邸酒吧、金沙酒吧等单位依法予以行政处罚，督促整改到位。同时，加强建筑施工管理，严格执行事先申报、
公告和“批二停二”制度，实行24小时值班制度，加大夜间查处力度，控制夜间施工噪声污染，为广大市民营造一个良好的学习、工作和生活环境。5、规范运作，认真抓好固体、医疗废物的安全处置。联合市环保局对全区13家民营医院和50余家个体门诊的医疗固废和医源性废水进行抽检、监测，完善整治措施和工作制度，对医疗固体废物，逐户落实适时集中、专人运送、定期收集、定点处理等关键措施；对清江药业、旺旺牛奶、麦德森化学等产生污泥的企业，委派专人携样品赴资质单位检测，鉴定固（危）废性质，明确固废处理程序、方式和档案要求，加强后期管理、监督，确保固废都能得到及时、安全地处置。
三、加强园区生态建设，争创省级生态工业园
我局按照《新区生态工业园区建设规划》和省级生态工业园区标准，结合学习常州市武进区的成功创建经验，有针对性地制定了新区创建任务分解方案，及时召开全区创建动员大会，对创建任务按照时间节点进行交办，并联合督查室反复进行督查，全面推进创建任务的落实，目前，基础资料收集工作基本完成，生态宣传阵地基本建立，生态重点工程项目正在抓紧实施； 5月份，省环保厅于红霞副厅长亲自来到新区考察生态建设，对新区创建工作表示了高度赞扬，表示新区有着独具特色的自然和人文风光，工业企业清洁生产水平较高，已经有了良好的生态基础，要求我们加大生态建设力度，加强工业企业循环经济的补链，进一步完善台账资料，争取早日通过验收；9月份，新区顺利通过市环保局、商务局、科技局组织的市级评审，只待省三部门组成验收组来我区验收。
四、规范执法行为，加强执法监督
为保障执法力度，规范执法行为，加强执法监督，我局制定了《区环境保护局关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》，规范了行政处罚自由裁量权，建立了行政处罚案件审议小组。对行政执法处罚案件，严格执行以一般程序处理的案件经本部门法制机构审查，重大行政许可和行政处罚案件由审议小组集体讨论。严格实行信息公开制度，将我局各项应当公开的信息公开，并开设环保局网站将行政许可、办事指南、本局信息等全部网上公示，接受群众监督，目前，行政权力相关事项已全部实现网上流转运行。同时加大行政执法力度，依法处理环境污染案件，20__年对2家违法企业按照环保相关法律法规进行了处罚，共处罚金额3万元。
五、拓展宣传形式，营造良好氛围
在社区和学校都建立了环保生态宣传专栏，引导公众认识环保、了解环保、参与环保，创造了良好的生态文明氛围。我局还不忘阵地宣传的作用，利用5·18行政执法服务月、6·5环保宣传日、环保局长大接访等活动，广泛宣传环保法律法规，发放“公民环保规范”宣传信3000余份、“市民环保手册”近1000册，悬挂宣传横幅10多条，设立宣传牌6块。
六、创新工作机制，提高服务质量
为增加环境执法的透明度，加强市民参与环保的力度，增强群众对环保工作的监督，同时为更好地服务和监督企业做好环保工作，我局组织市民代表参观新区生态建设和企业清洁生产实施情况，并且建立了“环保专家库”，把相关专业技术人员和来自省、市环保科研单位、大专院校及相关技术部门的专家集合起来为企业提供技术服务，服务主要形式是咨询、评审、讲课、现场指导等。据不完全统计，截止11月，完成各类专家服务企业6次、为企业解难8件。
七、狠抓教育培训，提高执法水平
为提高环境执法队伍的依法行政水平，不断充实和更新执法人员的环保法律知识和业务知识，针对本局实际,成立了环境执法基础培训活动领导小组,制定了《环境执法基础培训活动实施方案》和内部学法、对外培训工作计划，并认真执行。每年环境监察局都要开展案件互评工作，在各中队执法案件中各随机选取2件，交叉互评，最后局法制小组将评议结果向执法人员作了书面反馈。为了提高案件质量，每月坚持组织法制学习交流活动，以达到共同提高的目的；其次，局内部举办不同层次、多种形式的学习培训活动，今年月，由监察局长主讲《环境突发事件应对策略和应急预案》；4月，由办公室主任作了题为《牢固树立社会主义法制理念 努力提高依法行政水平》的讲座；20__年全年总计开展排污收费、建设项目审批和法律法规等专题学习班10多次，参加培训人员100多人次，全体环境监察人员均通过了法制培训考试实现了持证上岗。通过多种活动载体，全体干部职工的思想逐步统一，依法行政认识和依法
行政管理水平不断提高，在工作中自觉形成了坚持依法行政，合理行政，忠实履行法定职责的良好氛围。学法、用法、守法、执法情况：
1、重视全局干部职工的政治理论及业务知识学习，领导带头学法，用法，制定学法计划，每月重点学习一部法律法规以及相关业务知识，平时全体人员抽出时间进行自学，主要学习了《中华人民共和国环境保法》、《江苏省环境保护条例》、等法律法规，组织人员参加市区法制部门组织的培训活动，通过集中学习和自学的方式，使干部职工了解党的路线方针政策和熟悉掌握运用各种法律法规。
2、依法实施行政许可，严把污染源头关，对不符合国家有关标准的申报企业，一律不予受理，对企业依法行使日常监督管理，促使企业加大环境保护投入，大力改善硬件环境，进一步落实环境主体责任。坚持依法行政，加强环境监管。我局在执法过程中，按照无证不办案、无证不上岗、亮证执法的要求开展工作。对案件的处理，始终坚持严格程序，兼公执法，依法办理环境保护案子调查和处理，经班子集体研究决定，避免一人说了算。全年环境保护工作无行政纷争、行政诉讼的案件、复议案件，也没有收到不作为、乱作为并受处理的投诉案件。
落实党风廉政建设责任制及惩防体系建设情况汇报
今年以来，我局高度重视党风廉政责任制建设工作，按照上级要求，扎实推进我局党风廉政建设和反腐败工作，切实提高机关党建工作水平，增强了党组织的凝聚力、战斗力和向心力。现将我局落实党风廉政建设责任制情况及惩防体系建设情况汇报如下：
一、强化组织领导，加强党风廉政教育
局领导班子高度重视党风廉政建设工作，切实加强对党风廉政建设和反腐败工作的领导，一把手负总责，对重要工作和重要问题亲自抓。定期召开局党组会议，及时贯彻落实上级有关党风廉政建设和反腐败工作的相关文件精神，对党风廉政建设认真作出部署，仔细分析研究职责范围内的党风廉政情况，研究制定党风廉政建设工作计划，并组织实施。
我局利用例会时间经常组织全体干部、党员认真学习《》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，学习党风廉政建设理论，学习各级领导关于党风廉政建设和反腐败工作的讲话精神；多次撰写党风廉政工作信息，发表到市区网站。
二、完善创新制度，规范行政执法行为
为加强党风廉政建设，增强党员领导干部抓好反腐倡廉工作的责任感、使命感，进一步强化环境保护行政执法工作，提出了指导思想，明确了责任分工、责任要求和责任考核，创新落实党风廉政建设责任制的措施。一是实行民主评议制度。每半年召开一次会议，全局干部职工要就廉洁从政情况进行汇报。各科室、新区分局负责人每年要听取服务对象对本单位、本部门勤政廉政建设及依法行政情况的意见和建议，并认真采纳，针对薄弱环节采取有力措施改进工作。二是实行重大事项报告制度。局干部职工要按有关规定及时报告个人重大事项，增强公开性和透明度，主动接受群众监督。
三、加强内部管理，实行政务公开
在日常工作中，我局重大开支，都由局领导班子及有关人员研究讨论。执法人员到企业执法时，不准在被查单位用餐。认真做好来信来访工作，对各单位、企业来信来访件以及上级批转的件，专人专门负责处理，对群众反映的各类环境污染及时调查和处理。今年以来，共处理来信33件，处理举报案件 158起，接待来访40人次。
外来人员到我局办事，接待人员要一次性告知对方需要找的具体承办人员及其联系电话，并帮助联系到相关人员。具体承办人员要一次性告知服务对象所需要的相关手续，办理相关事项的必要程序和办理相关事项的时限。对不属本局职责范围的事，要告知对方，并具体指导到相应部门去办理。
全局干部职工认真执行党纪、政纪和法律、法规，切实把加强廉政建设和纠正行业不正之风贯穿于环境监督管理的全过程。同时，认真做好对企业的跟踪服务工作。对在环保检查或专项整治等活动中发现的安全隐患或问题，及时指导企业制定好整治工作方案，采取有效措施，及时整治好，彻底消除隐患或问题。局机关所涉及的行政审核项目的审核程序要依法逐项进行，在原来的基础上尽量减少环节，简化程序，并向社会公布，实行政务公开制。
四、加强监督管理，厉行责任追究
加强对局机关工作人员的廉政监督，依法行政，遵守从政行为规范和廉政纪律规定，对或损害人民群众利益的，坚决按照规定，追究有关责任人的责任.我局制定了《区环境保护局关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》，规范了行政处罚自由裁量权，建立了行政处罚案件审议小组。。需要到企业检查时，尽量不干扰或影响企业的正常生产和经营活动，同时要注意方式方法，立足服务，要求从解决问题出发，不能借题发挥，给企业增加麻烦，不得接受受检单位或个人的宴请，更不得在处理违章行为时超标准处罚或以罚款为目的，以罚代管。对有关违反以上规定的人员，一律责令停止工作，并从严从重处理。由于监督到位，今年年局机关没有接到群众的投诉。
五、认真贯彻落实，建立健全惩防体系
认真贯彻落实《20__年全区各部门、各单位落实建立健全惩防体系重点目标任务的通知》（河办发[20__]25号）文件精神，督促建立健全安全生产责任体系、责任网络、安全生产事故预案，并经常开展检查，同时建立了案件联办制度、移送制度。
20*年，我市在*市委、市政府的正确领导和上级有关部门的指导下，高度重视安全生产工作，以贯彻“安全生产执法年”活动为主线，深入开展安全生产隐患排查治理专项行动，强化安全生产各项工作措施，安全生产工作取得了明显成效。按同口径统计，全年共发生各类事故1006起，同比下降3.18%，死亡150人，同比下降5.06%，受伤1131人，同比下降2.25%，直接经济损失7*.11万元，同比下降0.8%，实现了全年各类生产安全事故“三个零增长”的工作目标，安全生产总体形势保持基本稳定。
一、20*年全市安全生产主要工作及特点
回顾20*年安全生产工作，我市主要从安全意识、安全责任、安全措施、安全基础等方面加大力度，各项工作取得较好成效。
（一）领导高度重视，思想认识到位。近年来，我市市委、市政府高度重视安全生产工作，做到“全年工作有安排，重大行动有部署，敏感时期有检查”。20*年以来，除了“两查两保”专项行动以外，全市已经召开市委、市政府主要领导参加并主持的安全生产工作会议五次，市委黄正强书记、市政府潘孝政市长亲自传达上级指示精神，亲自部署工作，真正站在政治的高度，站在关注民生的高度，认真对待，高度重视安全生产工作，体现“安全生产再怎么布置，再怎么强调都不过分”，体现“用霹雳的手段行菩萨的心肠”抓安全的良苦用心。市四套班子主要领导在重大节日等敏感时间，三次亲自带队对交通运输、人员密集场所消防、旅游风景区、建筑施工工地、车站码头、危险化学品生产经营、城镇燃气储存充装等重点部位和行业的安全生产情况进行检查，确保重大节日安全、有序。
（二）坚持守土有责，责任落实到位。在年初召开的全市安全生产工作会议上，市政府与各乡镇、有关部门签订了安全生产目标管理考核责任书。各乡镇、各部门按照市政府的要求也分别与辖区、行业内的企事业单位签订责任书，做到了“纵向到底，横向到边”。为进一步将安全责任落实到村居，做到及早发现安全隐患，及早落实整改防范，*镇率先实行分类经费补助，调动村居安全管理的积极性，在民居企业较为密集的村配备村级安全协管员，负责安全检查和隐患报告工作，为依法监管、全面落实安全责任创造了有利条件；柳市镇加大安全投入，夯实安全基础，全年安排150万元用于镇安监中队建设、村居协管员补助、安全文化宣传、员工培训、各类专项整治及装备建设等。
在总的目标管理责任制的基础上，我市根据阶段性工作重点，在工作方案和部署中，十分注重责任落实，把领导责任、块上责任、线上责任具体地落实到安全生产各项工作中，有力地保证了安全生产各项措施的到位。
（三）紧抓工作主线，措施落实到位。
一是认真开展安全生产执法年活动。1、全面实施安全生产行政执法委托。按照《浙江省安全生产条例》的有关规定，将部分安全生产行政处罚权委托乡镇安监机构实施。目前我市已全面启动执法委托工作，并在乐成、柳市、*、北白象等镇取得了显著成效，真正实现关口前移、重心下移。2、建立安全生产违法行为曝光制度。我们在*日报上开辟“安全生产”专栏，为全社会提供安全资讯，设立了“知识窗”、“警示录”、“曝光台”及“安全动态”等栏目，重点宣传安全生产有关法律、法规，曝光典型违法案例。通过执法和教育两手抓的形式，引导生产经营单位依法经营，扩大安全生产在市民生活中的影响。3、积极开展“安全生产执法周”活动。我市在安全生产月期间开展了为期一周的“安全生产执法周”活动，全市共排摸出存在重大安全生产隐患的生产经营单位8家，危化无证照经营单位50家，其他违法类型的生产经营单位3家，共检查25家危化品生产、经营单位，其中4家非法经营汽油、柴油的单位依法予以取缔，3家非法经营危化品的单位予以立案处理。4、强化安全执法工作。市安监局及时查处群众举报、上级转办案件，加强日常监督检查，开展专项监察，实施执法委托，共出动3648人次，检查生产经营单位8253家次，因不整改或整改不力被立案处理189起（其中：事故调查处理8起，各安监中队办理95起），行政处罚入库累计达169万元，立案数与行政处罚数同比分别增长4倍、增长2倍，行政处罚案件结案率达95.8%；市消防大队共出动1610人次，检查单位8*家，立案查处122家，行政处罚累计达124万元；市交巡警大队共接警26679起，立涉嫌交通肇事罪案件108起，行政拘留无证驾驶、醉酒驾驶共1028人。此外，交通、国土资源、规划建设、技术监督等部门也根据行业特点和线上的部署要求，相继开展了安全生产执法行动，有力地打击了安全生产违法行为。
二是深入开展重点行业和领域隐患排查治理工作。根据国务院、省政府有关文件精神和*市政府部署的十大专项整治要求，市政府立即研究部署并于6月12日召开动员大会，及时转发了国务院安委办〔20*〕9、10、11号等三个指导性文件的相关内容，在全市广泛开展隐患排查治理工作，共排出事故隐患842处，发放整改指令书235份。此外，市政府还组织督查组对隐患排查治理行动开展情况进行督查，有力地促进了我市重大隐患的跟踪整改。为巩固排查治理成果，我市下发了《关于开展隐患排查治理行动“回头看”的通知》，市领导在第四季度安全生产工作例会上再次强调，要求相关部门认真“补课”，实行再排查，再治理。“回头看”期间，我市加大隐患整改力度，确保隐患不反弹、不回潮。
三是开展其他各类专项整治活动。我市在完成上级部署的各项任务之余，还结合本市实际，相继开展了矿山安全、冲压剪切设备安全、危化“20*行动”、船舶安全、头盔行业及质量(食品)安全专项整治、农村道路交通安全整治、临水临崖高落差危险路段整治、渡口渡船专项整治、全市铸造行业安全生产专项整治、桥梁安全检查、学生接送车专项整治、道路交通“苦战四十天，坚决压事故，确保零增长”等活动。通过各类专项整治，强化了安全生产工作力度，消除了一大批潜藏的安全隐患，对保持我市安全生产形势的总体稳定起到了重要作用。
四是认真落实重大安全隐患挂牌整治工作。20*年我市列入省级挂牌督办隐患2处（其中道路交通事故黑点1处、重大火灾隐患单位1处）；*市级挂牌督办隐患8处（其中道路交通事故黑点5处、火灾隐患单位1处、工矿企业单位2处）；*市级道路交通事故黑点13处、道路交通安全隐患点段269处、重大火灾隐患单位3处。
根据上级有关要求，我市明确整治措施、整治责任和整治期限，确保按期完成整治任务。到目前为止，省级挂牌整治的1处重大火灾隐患单位（*国贸大酒店）已整改完毕；省级挂牌整治的1处道路交通事故黑点（104国道乐成万岙路口）已经按要求整改。该处黑点是我市道路交通事故大难题，为彻底根治隐患，我市经多次商讨、研究，财政给予大力支持，现该处改造工程已进入紧张的施工阶段；*市级挂牌整治的1处火灾隐患单位（*市金溪建材市场）已整改完毕，在市政府多次责令整改仍不见明显成效的情况下，经多方努力，目前已撤离全部居住在市场内的人员，打通消防通道；*市级挂牌整治的2处工矿隐患单位（*镇*村50KV高压电线下的娱乐场所、*电镀有限公司）均整改完毕，已撤消挂牌，并对其逾期未整改的行为予以行政处罚。*市本级3处火灾隐患单位均已整改完毕，并通过复查验收。因道路交通隐患总量较大，我市正在按照轻重缓急进行整改。
（四）注重标本兼治，双基工作到位。
安全生产标准化化工作取得新突破。标准化是我市安全生产夯实基础的重要举措，在去年“铁网三号行动”的基础上，我市从3月份开始又开展对A类企业的复评，统一标准、严格考评，首次确认我市第一批108家标准化管理A类企业，并在媒体上予以公布。同时，我市新黎明防爆电器有限公司率先通过国家二级安全质量标准化机械制造企业的考评，成为*首家。之后，合兴集团也通过了该考评，成为*市又一家通过部级安全质量标准化考评的单位。现新黎明防爆电器有限公司正在积极筹备国家一级安全质量标准化机械制造企业的考评。为了进一步强化“安全发展”的理念，明确安全生产标准化的地位，市政府在20*年出台的《关于促进工业经济又好又快发展的若干意见》中，对通过部级、省级安全生产标准化管理验收的企业分别予以20万元、5万元的重奖，树立安全生产标准化标杆企业，树典型，带后进，努力把我市的安全生产标准化工作推向一个新阶段。这一举措的实施使得标准化管理从原初的倾向于惩罚性质转变为以奖励为主，引导广大企业积极参与标准化管理活动，我市的这一做法也得到了省、*市的充分肯定。
安全生产教育培训和宣传工作又有新进展。20*年是实施全员培训工程的第三年，通过落实责任、深入发动、强化组织、灵活培训等各项措施，我市切实加大安全培训力度，全年共举办企业负责人、安全管理人员培训班28期，接受培训考核6065人次，其中再培训682人，发证数5046个；组织特种作业人员培训班4期，接受培训考核1085人次；受企业委托培训从业人员120365人次，发证数90212个，较好地完成了全年的培训任务，切实提高了企业从业人员的安全操作技能和管理水平，为遏制和减少了生产安全事故的发生起到重要作用。
为提高全市人民的安全生产意识，我市深入开展了全国第六个“安全生产宣传月”。除了电视播放、广播的巡回宣传、悬挂汽球横幅、刊出专栏、组织开展安全生产知识竞赛等活动外，6月10日安全生产宣传咨询日，我市在重要集镇设立咨询点，发放宣传资料近80000份；黄华镇人民政府联合黄华边防派出所、*湾海事处等部门举行了现场消防演习，正泰、德力西等企业根据市安委会统一部署，结合企业自身实际，以多种形式开展宣传，以最有效最实在的方式提高员工的安全意识，强化其安全理念。
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