论文摘要:英国在工业化的进程中，发生了较为严重的城市河流污染，主要因为工业化时期的城市化水平和社会认识尚不能承载工业化带来的全面影响，加之国家治污力度多受掣肘及科技水平的制约，河流污染的状况在19世纪没能得到显著改善，引发生态环境恶化及流行病侵害等不良后果。后发国家应以英国工业化的得失为镜，实现工业化的科学发展。
英国是世界上第一个实现工业化和城市化的国家。以蒸汽动力为标志的工业革命，为不列颠最早叩开了现代化的大门。然而，在工业化的进程中，与经济:荣和城市发展相伴的还有遭受污染的生态环境，其中，城iij河流污染尤为严重。英国，在摘取了一个工业化先行者jpg该摘取的最优惠成果的同时，也尝到了工业化及城了化造成的水污染苦果。对尚未实现工业化及正处在现代化进程中的后发国家规避和整治“迈达斯的灾祸”有所裨益2=16促进人与自然和谐发展。故本文不揣浅陋，愿就工业化时期英国城市河流污染的成因、防治及其特点等问题予以探讨，以就教于方家。
一、英国城市河流污染的状况
城市水污染自古有之。人类早期活动产生的废弃物大都被排人大气或弃置于水中，古时的城市居民已有用法令和规章控制污染的尝试。在古希腊，只有获得特殊允许才能设立制革厂;古罗马也有规章规定，制革、榨油和洗衣作坊只能设立在没有居民点的台伯河对岸。wwW.lw881.com但是，早期的污染仅限于十分狭窄的范围。
上百年来，英国的毛纺业等传统工业无疑也降低了河流水质，但是，严重的水污染直到19世纪工业化时期才真正发生。工业革命以来，随着工业的发展和城市人口的剧增，不断排放的工业废水和生活污水使英国的许多河流受到了污染，在19世纪，城市河流污染成为十分普遍的现象。
恩格斯对当时河流污染的描述颇为详尽。例如，流经利兹的艾尔河，“这条河像一切流经工业城市的河流一样，流人城市的时候是清澈见底的，而在城市另一端流出的时候却又黑又臭，被各色各样的脏东西弄得污浊不堪了”;流经曼彻斯特的两条小河—艾尔克河与梅德洛克河的污染状况亦十分严重，“停滞的艾尔克河，这是一条狭窄的、黝黑的、发臭的小河”，梅德洛克河的“河水也是漆黑的，停滞的，而且发出臭味。
此外，流经西赖丁约克的卡尔德河，在1852年以前始终是鱼类喜爱的栖息地，至1867年，皇家委员会已不得不沮丧地承认:“流经西赖丁约克的，与其说是河水，不如说是墨汁。艾尔克河的支流布拉德福河，曾是男孩们捕鱼的乐园，也被工业化的浪潮熏染得通体黝黑，以致“只需一根火柴，就可以将它点燃”，俨然是一条随时喷发的黑龙。
泰晤士河曾是一条美丽的河流，英国人习惯地称之为“老父亲泰晤士”。19世纪以前，泰晤士河河水碧波荡漾，鱼虾成群，是举世闻名的鱿鱼产地，诗人蒲柏在1728年将其描绘为“银色的洪流”。工业革命以来，随着沿途城市居民的剧增以及大量工厂的建立，各种污染物源源不断地进人泰晤士河，牛津以下河段的水质急剧恶化，泰晤士河成为一条污浊不堪的“臭河”。1855年，化学家法拉第致信《泰晤士报》:“整条河变成了一种晦暗不明的淡褐色液体……气味很臭……整条河实际上就是一道阴沟。可见，英国城市的水污染在19世纪中期已经相当严重。
二、英国城市河流污染的成因
那么，究竟为何诸多河流在一个世纪里都变了色、变了味，这么严重的污染是怎样产生的呢?无疑，工业废水和公共废水是城市水污染的主要来源，其中，英国工业革命时期的工厂布局和工业类型又是产生大量工业污水的直接原因。
工业化初期，主要的机械动力是水力，“由于使用水力机，工厂不得不设在大流量的急流旁边”。因此，英国的第一批近代工厂自然傍河而建，在英国工业的发源地和中心—曼彻斯特，“几乎所有的厂房都是沿着贯穿全城的三条河流和各种运河建立起来的。这既解决了动力问题，又方便了废水处理，河流也成了废水排放的理想场所。蒸汽机发明后，以前依靠水力机械、依河而建的工厂逐渐转移到城市中，但工厂对那些流经城市的河流的依赖并没有减轻。因为蒸汽机的第一需要和大多数工业生产部门的主要需求，都是比较洁净的水。水作为冷却剂是蒸汽机不可或缺的，一些工业部门如毛纺业、印染业、造纸业的生产过程也离不开水，还有酿酒、洗煤，没有水更寸步难行。同时，水路为工业主提供了廉价的运输途径。因此，一条河流附近往往分布多家工厂，例如艾尔克河，“桥以上是制革厂;再上去是染坊、骨粉厂和瓦斯厂，这些工厂的脏水和废弃物统统汇集在艾尔克河里”。这些废水中往往含有铅、碱、硫等污染物，而且大多是未经处理就直接排放，使水质大大降低，造成严重的河流污染。
造成城市水污染的另一主要来源是公共废水。公共废水主要包括人畜的排泄物、生活垃圾和洗涤剂。公共废水的存在本不可避免，但在英国工业化时期，因城市化和城市人口增长过速，加上市政建设滞后，遂使水污染加剧。
一方面，与工业化相伴的是，英国城市化发展迅速，城镇人口增长急剧。势如潮涌的人口，被压缩到很小的拥挤不堪的中心点上。从增长数量上看，大约在1800年，英国只有一个大城市—伦敦，人口约100万，远远超过其他城市如利物浦、曼彻斯特、伯明翰和布里斯托尔等(这些城市的人口大多只在5到10万之间)。1850年伦敦人口增至2,360,000人，另有9个城市在10万人以上，18个城市在5万到10万之间。1910年英国有46个城市超过10万，伦敦人口更是猛增至450万。从增长率看，兰开夏在1700年至1801年间人口差不多增加两倍，曼彻斯特的人口在1773年至1801年间也增加了两倍。到1851年，英国的城市人口已首次超过农村。城市的扩展和人口的集中大大增加了水资源的消耗，也使城市的公共卫生日益恶化，垃圾成堆、污水横流构成了那时英国许多城市的基本外貌。
另一方面，英国城市化虽快，但城市化水平较低，市政建设滞后。“所有的市镇，不论是新的还是老的，都面临着公共卫生的严峻问题,工业化早期，英国的城市尚未建立清扫垃圾的制度，垃圾粪便随意堆放，人们甚至因厕所太少不得不随地大小便。特别是贫民窟，成了疾病流行的孽生地，被人们称为“霍乱国王的巢穴”。在利兹，最不卫生的地区是工人住的狭窄的房屋区，这类建筑物里不具备任何一种排水设施，厕所少且前后无遮无盖。到1831年，即使是已拥有14万以上居民的曼彻斯特市区仍没有铺砌街道和修建下水道的条例。非但如此在曼彻斯特新城(又叫爱尔兰城，theirishtown),“街道没有铺砌，也没有污水沟，可是这里却有无数的猪群”。大量垃圾、粪便、洗涤用水还有从街道屠宰场排出的水染上深红色的兽血，经过公用阴沟和露天排水沟通往小河、水坞，加重了城市河流的污染。
综上所述，工业化和城市化的“副产品”是造成城市河流污染的主要原因。除此之外，工业化时期英国的社会思想是污染得以加剧的促因。
首先，英国人将“自由放任”思想奉为圭泉，对工业革命造成的工业中心人口膨胀、城市污染和公共卫生等问题尽量不干预;其次，社会以追逐财富为价值取向，对“污染”则漠不关心。英国贵族通过经营追求财富早已成为惯例，社会中下层又有着一股“向上看”的风气，于是上行下效，社会形成了以谋求利润为荣的风气。
难怪连外国观光者都不禁要惊呼:“英国的城市纯粹是工作和挣钱的地方，而绝非休息和享受的乐园，那种具有更高尚品格的人还没有出现。
三、英国城市河流污染的防治及其特点
随着河流污染状况的不断加剧，以及由此引发的各种危害，人们开始意识到有必要采取措施对污染予以遏制，但长期似来，社会的反应并不积极。直到19世纪中期，随着流行病的多发，城市才开始实行系统的卫生改革，如下水管道、清水供应和道路清洁等。同时，社会对城市河流污染的防治也愈加重视，各项治理措施逐渐建立，整治渠道逐步完善。下面将结合英国在这一时期的防治措施，对城市河流污染的治理特点进行探讨。
(一)各群体和多渠道的广泛参与。生态学家和卫生学家最先向社会发出正视污染的呼声，他们是治污的先行者。部分生产者组成志愿协会，呼吁减少废物排放、倡议革新生产技术，为政府的积极治理建言献策。议会和政府通过立法和行政手段，全面领导水污染的治理。这样，河流污染的防治得到了议会、政府、社会组织和个人等各群体的参与和支持。
(二)议会立法和政府作为是治理污染的主导力量。一方面，从议会来说。1848年霍乱发生后，议会通过了第一部“公共卫生法”，并成立卫生部，虽不是专为治理水污染而设，但它规定在传染流行区域设立地方性卫生委员会，负责处理当地污水问题。由于习惯法提供的防御河流污染的措施起不到明显效果，1855年，议会颁布了《有害物质去除法》，试图对那些以工业废水污染河道的制造商处以罚款1865年和1868年，议会又先后两次委任皇家委员会，负责调查河流污染的状况并寻求行之有效的治理途径叫即。在第一届委员会提交初次报告后十年，议会通过了《1876年河流污染防治法》，这是英国历史上第一部防治河流污染的国家立法，也是世界历史上第一部水环境防治法规。法案不仅对禁止排放的各类污水和违法行为进行了详细规定(包括工业废液、颗状和悬浮状污染物、下水道污水排放等)，还任命专家担任审查官，向工作部门提供实施建议，并通过监督技术改进以控制河流污染。这是一部具有“框架性”意义的法案，它关于防治河流污染的基本原则一直沿用至1951年。
另一方面，从政府作为来看，主要是加强市政的排污系统建设。例如，1858年伦敦市政当局修建的“伦敦下水干道”，以及1863年秋动工的泰晤士河河堤，就是政府治污的工程举措，通过建立下水道网络将工业污水和生活垃圾转移到下游地区，为减少伦敦水生疾病的发病率方面起到了重要作用。应该说，在19世纪，尤其是下半叶，英国议会和政府在治理河流污染方面确实做出了一定的努力，也取得了一些积极的效果。
(三)专家治理充当重要角色，发挥积极作用。1842年查德威克的《英国劳动人口卫生状况的调查报告》发表，揭示出糟糕的公共卫生状况，尤其是“飘着恶臭的厕所、污水沟和被污染的饮用水”是引发霍乱的根源。麻醉医师约翰·斯诺也提出同样的观点，1849年，他发表《论霍乱的传染方式》一文，指出被病菌污染的水源是霍乱传播的主要渠道”。他的这些结论有力地说明了治理水污染的必要性，也坚定了全社会的治水决心。1848年，约翰·西蒙医生被任命为伦敦城区的保健医官，“这一职务不仅在争取城市制定供水、排水、贫民窟的清洁规划方面起了重要作用，而且对确保有关建筑和人口过分拥挤的规章的执行具有重要意义”。
议会在第一部河流污染防治法制定之前委任了两届皇家委员会，委员会全都由相关领域的专家组成。如第二届皇家委员会的主要成员:皇家工程院德尼森爵士、化学家弗兰克兰德和农学专家默顿等人。他们通过调查取证，亲自实验，向议会递交调查报告，同时，专家们还对肆意向河流排放废水的行业进行严厉谴责，同时建议政府设立限制废水排放的详细标准，为国家制定水污染防治法案提供了理论依据。
碍于诸多阻挠因素，《1876年河流污染防治法》的实施效果并不理想，19世纪末，英国主要河流受污染的糟糕状况没有显著改善。1898年，英国又一次委任多名专家组成皇家委员会，调查污染来源和督查河流防治的进度。与德尼森爵士等前辈不同的是，此次委员会的专家们更加务实。他们注意综合考虑多方利益，设法调动工厂主的治污积极性，待之以宽，不求速变，先制定适度可行的治污标准，再随污染状况的改善而逐年将标准提高。在这种务实精神的倡导和促进下，产生了一系列减轻水污染的新方法。首先，也是最简捷的方法—一些滨海城市(如利物浦、霍恩、布里斯托尔等)将部分污水注入大海，通过污水转移以缓解河流的吸纳压力。其次，建立“污水农场”，将污水引到离城镇不远的农场用以灌溉作物，既廉价、无害，又不影响丰产，到19世纪末，像伦敦、曼彻斯特和诺丁汉等地附近已有不少这类农场。此外，多种净化剂得以应用，如动物骨灰、焦炭和页岩等，都能起到过滤和净化污水的效果。可以说，这些成效凝聚着诸多专家的汗水和智慧。
治污成效虽不显著，但仍在困境中渐进19世纪特别是下半叶，英国人治理河流污染的努力有目共睹，可惜收效不能令人满意，因为在河流污染的防治过程中尚存在诸多阻力。
其一，政府治污不坚决。一方面，英国在19世纪面临国内政治经济和对外关系等诸多紧迫问题，相形之下，河流的防治事宜尚不够急切;另一方面，对工业与贸易利益的关切使行政当局不愿对工矿企业的污染行径和搪塞应付过于苛责，这势必影响政策法规的贯彻力度。其二，工厂主和矿主不诚心。革新生产技术、减少污水排放意味着投入的必然增加，显而易见，这种增加成本和损耗利润的要求是无法让各行业的污染大户欣然接受的。其三，民众不觉悟。“一条受污染的河流对健康的实际影响，在19世纪70年代还不为公众所认识。168公众对皇家委员会提出的防治措施或一无所知，或漠不关心，更有甚者对一些协会付出的反污染的努力嗤之以鼻，将其讥为理论家的空谈。其四，科技不过关。19世纪中后期的科学对水污染特征、水污染对健康的影响以及水的净化问题上缺乏明确认识，科学家不能准确找到河流中有毒物质的来源，而关于污染治理的技术开发又不够成熟，要改善大规模的污染状况自然是力不从心。因此，有人总结道:“河流污染的治理必定被看成是维多利亚时代公共卫生史中令人最不满意的一章。尽管如此，英国人在防治河流污染过程中取得的积极成效还是不能抹煞的。
四、关于英国城市河流污染及治理的几点启示
作为第一个进入工业化社会的国家，英国城市河流污染的经历和治理得失值得后发国家借鉴。
第一，正确认识河流污染的危害，重视水污染的防治。河流污染不仅破坏生态环境，而且直接威胁人们的正常生活和生命安全。鱿鱼是深受英国人喜爱的食物，可在1836年，泰晤士河的鲤鱼已几乎绝迹，而在塞文河、特伦特河与埃文河，也变得越来越稀少。在19世纪90年代，英国不得不向加拿大和挪威大量进口蛙鱼，以稳定在比灵斯门鱼市的价格1858年，奇臭的泰晤士河令在河畔开会的议员们不堪忍受，被迫将会议延后一周举行19世纪霍乱频发，仅1832年一次，就“大约使3100英国人丧生”。放眼全球，因河流污染而引发生态恶化和危害人们健康的事例不胜枚举，有的触目惊心，所以污染防治关系重大，不容轻视。
(一)跨界水污染严重所谓跨界水污染,指某行政区水污染物排放总量超过当地水环境容量,该行政区江河湖泊的出境水质差于入境水质,呈现水环境负外部性的现象.跨界水污染包括省、地级市、县、乡四个层面.其中,跨县水污染是最基本的层面,而跨省水污染是防治的难点.跨界水污染有两种表现形式,一种是日常性跨界水污染,其特征是程度较轻,污染叠加,活动在某行政区的人们往往既是邻域上游污染的受害者,又是邻域下游污染的制造者.本来清洁可爱的江河出现了这样一种可怕景象:江河的上游是优质水,流经几个县市后就成为超标水,到了下游则全成为五类和劣五类水.另一种是跨界水污染亊件,其特征是污染程度严重,成果严重,激化了邻域之间的社会矛盾.进入新世纪以来,长三角地区发生过多次跨界水污染事件,其中在全国造成较大影响的有四起,分别是:2001年江浙交界的王江泾镇堵坝断河事件,2005年江苏苏州桃源镇的黑水污染事件,2007年江苏沭阳水污染事件,2013年的黄浦江死猪事件.跨界水污染事件是跨界水污染现象的极端表现,其屡屡发生的基础是跨界水污染现象的常态性存在.跨界水污染现象不根除,则跨界水污染事件就不可能杜绝,而处于流域最下游延长线上的海湾河口水环境也就不可能得到根本性好转.
(二)江海水环境分治所谓江海水环境分治,特指长三角地区、乃至全国存在的江河湖泊水污染防治与海湾河口水环境治理人为分割的制度安排和不协调现象.江海水环境分治有多种表现形式.一是主管机构不一样.江河湖泊水污染防治由环保部门主抓,海湾河口水环境治理由海洋(漁业)部门为主.海洋(漁业)部门职能众多,难以集中力量实施海域水环境治理,以浙江省海洋渔业局为例,内设处室13个,环境处只是其中的一个处室,难免顾此失彼,粗放管理.二是地方政府的重视程度有差异.以浙江省钱塘江流域和杭州湾地区为例,2005－2014年的十年间,省级机关的钱塘江流域水污染防治和生态补偿的专门文件共计10多个,而杭州湾地区水环境治理省级层面的专门部署是在2013年,省环保厅与省海洋渔业局联合«杭州湾区域污染整治方案».三是尾水排放标准和监管水准不一样.在相当一段时间里,污水处理厂尾水排海标准明显低于江河湖泊,导致杭州湾两岸城市竞相投巨资在杭州湾(河口)岸边建设污水处理厂.目前,长三角江河湖泊监测断面水质状况己做到月报,而海湾河口还处于年报.
二、江海分治制度的局限性
上述三个水环境治理中的突出问题归结到一点———缺乏区域合作.实践已经证明,这种江海分治制度具有明显的局限性.
(一)部署流域水污染防治时往往忽视对氮和磷的控制以钱塘江流域和杭州湾地区为例,多年来,杭州湾的水环境处于恶化中.杭州湾水污染的主要威胁是氮和磷,化学需氧量的污染并不严重,而“十一五”期间,浙江省对钱塘江及杭州湾陆源污染物的监管和考核重点是化学需氧量,忽视了对氨氮和总磷的检测和控制,减排的主观努力方向脱离了杭州湾水环境的实际,导致杭州湾水环境的治理事倍功半.
(二)海湾河口水环境污染物由多区域排入,治理受区域限制先看钱塘江流域和杭州湾地区,据有关方面调查,2012年,排入杭州湾的主要污染物中,化学需氧量为6416万吨,氨氮为260万吨,总磷为073万吨.其中,富春江电站以上区域排入的三种主要污染物分别占总量的5495％、5243％和6246％,说明杭州湾污染物的一半以上由钱塘江上中游区域排入,杭州湾整治区域沿岸上海、杭州、宁波、绍兴、嘉兴五城市相关区域合计排放的三种主要污染物分别占4505％、4757％和3754％.从浙江和上海两个行政区污染贡献率分析,浙江排放的三种主要污染物分别占9321％、8836％和9182％;上海分别占679％、1164％和818％.[3]再看长江流域和河口地区,据中国环境科学研究院等部门的调查,2005年,长江流域化学需氧量入海通量为20340万吨,总氮入海通量为11889万吨,总磷为719万吨.其中,长江上中游排入的三种主要污染物分别占总量的713％、822％和779％;江苏省相关区域排入的三种主要污染物分别占总量的209％、75％和148％;上海市排入的比重为78％、103％和72％.[4]
(三)容易诱发相关区域多种形式的非合作排污博弈没有区域合作制度的硬约束,各行政区水污染防治缺失了一个重要的动力机制和监督机制,容易诱发相关城市多种形式的非合作排污博弈.不少基层政府对污染行为采取软约束,监管不力,有些基层政府竟然同意将污染企业布局在与下游邻域的交界处;更有甚者,把海湾和湖泊视作“排污公地”,如杭州湾两岸城市的地方政府,为了争取较低的排放标准,为了减轻所辖行政区域的水环境压力,纷纷竞相投巨资在杭州湾(河口)岸边建设污水处理厂,截至2012年,仅浙江省杭州、宁波、绍兴、嘉兴四市的相关区域,合计建成拥有入海(河口)排污口的污水处理厂38个,年污水排放量12140656万吨.该区域有一个县级市,自身并没有杭州湾岸线,为了改善本行政区域的水环境状况,向周边拥有岸线的县市租地,投资5亿多元,专门铺设了一条22km的尾水排放管,建设6个泵站,将本行政区的5个污水处理厂的尾水收集起来,集中排放到钱塘江河口之中.
三、江海共治区域合作制度的主要内容
所谓江海共治的区域合作制度,指把江河湖泊与其海湾河口的水环境作为一个有机整体综合治理,促使该区域内各行政区之间合作防治水污染,推进江海水环境明显好转的一组制度安排.江海共治的区域合作制度有三方面的主要内容.
(一)坚持江海水环境治理一体化理念
摈弃江海水环境分治的传统旧观念,树立水环境治理江海一体化理念,把泛流域作为一个有机整体,统筹安排该区域各行政区的水污染合作防治工作.以钱塘江流域和杭州湾地区为例,根据水系流向特征,合作治理水环境的区域,不仅包括浙江省境内钱塘江流域的杭州、衢州、金华、绍兴、丽水5个设区市的22个相关县(市、区),而且应该包括杭州湾地区宁波、嘉兴2个设区市的11个县(市、区);同时,还应包括上海市的金山、奉贤、浦东新区的部分区域.长江流域及长江口地区情况比较特殊,长江流域是我国特大尺度的江河,流经全国11个省市,该区域的江海一体化治理可以分两步走.第一步,构建长三角区域内的江海共治机制,空间上可包括上海、江苏、安徽的相关设区市,先行试点,积累经验.第二步,结合国家构建长江经济带的重大战略,积极创造条件,构建长江流域及长江口地区水环境江海共治制度.
(二)构建长三角跨省泛流域水环境综合治理省部际联席会议制度
2008年以来,在中央政府的高度重视下,己经创新构建了太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度,该联席会议由国家发展改革委牵头,环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、江苏省、浙江省、上海市两省一市政府参加,联席会议构建以来,2008年紧急编制了«太湖流域水环境综合治理总体方案»,2013年又策划编制了«太湖流域水环境综合治理总体方案(2013修编)»,两个总体方案对太湖流域两省一市合作治理水环境起到了不可替代的重要作用.实践证明,太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度是推动部门、地方和社会形成上下联动、合力治污的重要工作机制.所谓泛流域,指包括流域及其海湾河口地区的广泛区域.根据长三角地区的实际,建议拓展太湖流域水环境综合治理省部际联席会议的职责和功能,同时兼管长三角跨省泛流域水环境综合治理,除太湖流域外,还应包括长江下游及长江口、钱塘江流域及杭州湾地区.依托这一重要机制,分别制定长江下游及长江口、钱塘江流域及杭州湾地区水环境综合治理总体方案,促进长三角地区跨省泛流域水环境治理合作机制的构建和完善.
(三)创建三位一体的江海水环境治理合作机制
三位一体的江海水环境治理合作机制是一个制度体系,主要包括区域入江入海污染物通量监测机制、水环境区域补偿机制和泛流域水质交易机制.
1．区域入江入海污染物通量监测机制.要构建江海水环境治理区域合作机制,首先要搞清楚各行政区在一定时间内排入江河及其海湾河口的主要水污染物通量.一般来说,流域的非河口地区情况相对简单,采取断面监测的方法,只要在江河流经某行政区的入口和出口处分别进行断面监测,就可以确定该地区入境水质和出境水质的污染物浓度和污染物通量,出入境断面的通量差就是该行政区排入江河的污染物通量.海湾河口地区情况比较复杂,水流流向受涌潮的重大影响,咸水与淡水交替,简单地采用海洋水质的通量监测方法有困难.目前拟采用分类相加法,一是海湾河口某行政区通过入海支流及河道排放污染物的通量,其计算方法类似于断面监测法;二是该行政区通过建在沿岸的若干污水处理厂向海湾河口排放污染物的通量,其计算方法是平均排放浓度与排放废水量的乘积;三是海域污染源排放的污染物,主要包括海水养殖、船舶污染和事故污染.最后将三类污染物相加就是河口该行政区的排污总量.为确保监测数据的权威性,长三角省界断面的污染物通量由环保部华东督查办负责,地、县交界断面的污染物通量由上级环保部门负责.各行政区交界断面的污染物浓度和通量信息都应在泛流域内共享,并按月向社会公布,接受公众监督和评价.
2．水环境区域补偿机制.所谓水环境区域补偿机制,指为保护、修复和改善泛流域水生态系统服务功能,促进水环境不断好转,由相应的水环境治理合作机构或上级人民政府作出的、调节流域上中下游及其河口各行政区之间环保职责及其经济利益关系的一组制度安排.水环境区域补偿机制包括两方面主要内容,一是流域上游源头地区水生态保护的补偿机制;二是邻域双向补偿机制,即当邻域上游行政区呈现水环境正外部性时,应由下游补偿上游邻域;当邻域上游行政区呈现负外部性时,就由上游补偿下游邻域.2005年以来,长三角两省一市对水环境区域补偿机制进行了有效的探索,其中,浙江省在创新流域上游源头地区水生态保护补偿机制方面处于领先地位,江苏省在探索邻域双向补偿机制方面领跑全国.面对江海共治的新要求,水环境区域补偿机制也应进一步创新和完善.其一,以海湾河口的水环境容量确定泛流域治污目标和减排任务,若海湾河口水环境容量不足的,可以分阶段、分主要污染物逐步达到改善水质目标,再采取倒推法按河口到源头顺序确定各行政区断面水质目标及主要水污染物的减排任务.其二,在分配各行政区减排任务时,要充分考虑各行政区现有的排放强度,排放强度大的应下达较多的减排任务.其三,在长三角地区大力推广江苏、浙江的水环境区域补偿实践经验,切实把流域上游源头地区水生态保护补偿机制和邻域双向补偿机制落实到长三角每一个县级行政区,尤其应在跨省断面实施双向补偿机制方面取得突破.
3．泛流域水质交易机制.水质交易机制是美国1990年代以来实施的流域治理的创新性政策工具,是排污权交易机制在流域水环境治理中的应用和发展,对于提升和完善长三角排污权交易机制具有重要的借鉴作用.长三角排污权交易机制已探索多年,取得了一定的成效,但还不完善,主要存在三个问题:一是政府干预偏多,市场作用较弱,排污权有偿使用与排污权交易混为一谈,夸大了排污权交易试点的成效;二是交易范围偏小,绝大多数限制在县域行政区,不利于环境资源的优化配置;三是交易内容和方法过于单一,局限于点源之间的交易,局限于企业与政府、企业之间的交易.根据长三角的实际,借鉴美国水质交易的经验,有必要创新探索泛流域水质交易机制,着重抓住三个要件.其一,充分发挥市场在排污权交易中的决定性作用,把排污权有偿使用与排污权交易适当分开.其二,行政区域内交易与泛流域水质交易相结合,着重探索流域及其河口范围内开展水质交易的实现形式,提高水环境资源的配置效率.其三,进一步丰富水质交易的内容和方法,探索点源与非点源水质交易办法,研究距离目标水体不同位置的交易比率;借鉴京都议定书的排放贸易(ET)机制,探究泛流域内各行政区之间的水质交易办法.
四、结语
这次会议是市政府决定召开的，主要任务是，落实全省重点污染河流治污现场会议精神，进一步明确任务，落实责任，安排部署我市当前和今后一个时期的流域水污染综合治理工作。根据安排，这次会议分两个阶段进行。第一阶段，由同志带队，于28—29日赴两市进行了考察学习。第二阶段，就是召开这次全市大会进行安排部署。
刚才观看了市的经验介绍宣传片，采取六大措施，实施流域水污染综合治理。一是自我加压，提高标准，工作目标定位高；二是加快产业结构调整，通过关停并转等综合措施，淘汰关闭了一批污染企业；三是高度重视基础设施建设完善，全市9家污水处理厂，全部实行了分片分区收集处理污水；四是项目审核严格把关，实行行政许可，所有建设项目在污染方面、在污水排放方面实行严格的行政许可制度；五是治、用、保三管齐下的综合整治；最后是要加强监管。看了他们的经验很受启发，按照这种思路、这六条经验来落实，我市的流域综合治理就很快也会有成效。刚才同志按照省厅的会议精神和市政府的要求，结合学习外地市的经验和做法，就做好我市河流的污染综合治理工作作了具体安排，重点突出，措施可行，我都同意。希望大家按照任务分工，各级各有关部门、单位要进一步提高认识，调整思路，强化措施，认真抓好落实。6月底还完不成任务，省里将对的项目实行限批。各单位一定要统一思想认识，把治理污染放到应有的高度去认识，依法治理，不会影响发展。下面，我讲三点意见。
一、认清形势，切实增强流域综合治理工作的紧迫感和责任感
实施黄河三角洲高效生态经济区国家规划、实施国家战略，建设黄河三角洲中心城市，打造以水为脉的黄河水城，必须是市内所有河流水质清洁、河清湖净、水清鱼跃。良好的河流水质，不仅是人民群众安居乐业和经济社会可持续发展的重要保障，也是一个地区实现科学发展的重要体现，是文明发展阶段的重要标志。近年来，各级党委、政府高度重视污染河流综合治理工作。省长在今年《省政府工作报告》中提出，年底前省控59条重点污染河流要全部恢复鱼类生长。4月份，省政府召开全省重点污染河流治污暨流域环境安全管理现场观摩调度会，会议指出，今年6月底前所有省控重点河流务必要达到鱼类稳定存活条件，即“COD达到60mg/L以下、氨氮达到6mg/L以下”。5月份，省财政厅、省环保厅又在我市召开河流域生态补偿机制座谈会，传达省政府河流域上下游协议生态补偿暂行办法。市委、市政府向来将河流污染治理，作为黄河三角洲高效生态经济区建设的重要内容，认真落实省政府小流域综合治理规划，不断丰富治理思路，强化治理措施，去年市政府印发了关于加强流域污染综合治理改善河流水质的通知，对全市15条河流水质改善目标、工作保障都提出了明确要求。举全市之力实施河综合治理工程，治理河一是牵动市区很多单位，二是牵扯周边县区，治理河采取工程措施也采取人治措施，做好榜样。6月底以前确保河达标，即COD达到60mg/L以下、氨氮达到6mg/L以下，甚至更高一些，达到五类水标准。要下决心把河治理到五类水标准。其他的河流各县区也要提高标准。建设生态特色鲜明的黄河水城，推动中心城城市生态和城市建设获得快速发展。
但是，从实际情况来看，我市15条省控、市控河流，没有一条河流水质达到地表水V类标准，大部分河流水质超标，流域治理整体工作在全省位列倒数。5条省控重点污染河流中，阳河、织女河水质基本达到治理目标，即“COD达到60mg/L以下、氨氮达到6mg/L以下”；闸断面氨氮浓度11.7mg/L，超标0.95倍；支脉河COD浓度66mg/L，超标0.1倍；河东二路断面，COD最高为112mg/L，超标0.88倍，氨氮最高为26.7mg/L，超标3.45倍。尤其是河和河经常受到上级部门的通报批评。19条市控重点河流污染情况多数比省控河流更为严重。河和河氨氮超标达8倍以上，COD超标3倍左右；河和沟等污染也非常严重，主要污染物最高超标倍数都在4倍以上；河等河流水质与河流域水质相近。可以说，我市流域综合治理工作已是刻不容缓、非治不可、决无退路，到了必须下狠心非治不可的境地。
省环保厅将从7月1日起暂停审批增加水污染物的新建项目，并对于河流断面仍不能稳定达标的市在省级新闻媒体上进行曝光。今年是实施“十一五”规划的最后一年，如果流域水污染综合治理项目不能按期到位，将会影响到全市“十一五”期间主要污染物减排目标的顺利完成。从当前来看，必须在7月份之前实现河流水质全面稳定达标，确保我市不被曝光，有一定困难，河实施的五大工程最后期限排到7月15日。7月15日工程完工投入使用，这样才能把河的水全部放干排净，进行适当的清淤，要力争不被通报曝光。在工作措施上一定要按照标准来治理所有河流，确保市委市政府建设生态市、高效生态经济区一系列决策措施得到落实。确保我市任何一条流域、任何一个区域不被限批。从长远来看，生态文明是黄河三角洲高效生态经济区建设的基本方向和鲜明特色，要再利用两年左右的时间持续治理，确保全市各主要河流水质达到功能区划目标要求，确保不影响市委、市政府关于生态建设一系列决策部署的实现。因此，各级各有关部门、单位务必要站在全局和战略的高度，本着对群众、对事业、对子孙后代负责的精神，充分认清流域污染治理的必要性和重要性，切实增强紧迫感、责任感和使命感，快速行动，迎难而上，加快流域综合治理步伐，尽快实现全市河流水质的根本改善。
二、突出重点，全面推进全市流域综合治理工作
水污染综合治理工作它的好处很多，是一项民心工程、德政工程。我们观察一下哪个县区、那个地方新上一个项目产值几个亿、税收几千万，没有几个老百姓感到高兴，很多人要问一问是否是政绩工程、是否是面子工程、是否是无污染工程。如果在一个地方建造一个公园、打造一片清水，大家生活环境好了，不论是网上抄、民建议都是民意很高的评价。这就是社会的进步、这就是我们人民的需要。领导同志要善于从民意间发现、得到我们从事行政工作做领导的启示。各级各有关部门、单位要采取有力措施，确保按时完成各项目标任务。一是关键要加强领导。最近国土资源部、省国土资源厅对我市的土地围片检查工作进行了明察暗访，后来公开谈话，给我们的工作给予了充分的肯定。目前，按照省标准我们全市违法用地指标全部降到了15%以下，全市按省标准没有被问责的单位。治理污染主管部门、责任部门不能手软。具体负责人不能有不良行为，要依法办事、严格执法、心底无私、一身正气才能管理好。这次围片检查秋波书记、建华市长几次做出批示，市委市府专门发出通知，约谈了三个县区负责人，明确的告诉他们5月底前一定搞好；二是关键在加强领导、基础在摸清底子，环保部门一定要牵头，逐条河流摸清来自哪个企业污染，现在底子不清、原因不明、措施难下、只是泛泛讲，工作没有一点起色。第三是贵在形成合力、坚持查清。形成共识。党委、企业、民间一定要形成合力，污染治理的难点不在民间，也不在企业，在党政机关、政府领导。失职与手软、失职于对污染企业的偏袒。只看到了财政税收，没有看到对环境的污染破坏，没有看到对我们大的生产环境的严重影响。要在行政许可上做好文章。重点做好以下五个方面的工作：#p#分页标题#e#
（一）从严控制，提高三项治理标准。一是凡向不能实现水质改善目标的河流直接排放污水的新、改、扩建项目，其水污染物排放标准，均按照省水污染物综合排放标准的重点保护区域或一级标准(COD浓度<60mg/L、氨氮浓度<10mg/L)执行。对现有污染源向环境容量小、不能实现水质改善目标的河流排污的，一律实行关停，要及时下达限期治理任务，严格污染物排放标准，削减污染物排放量。二是对现有的城镇污水处理厂实施再提高工程，从现在开始到年底前排放标准实现从一级B标准向一级A标准过渡。要自己提高标准。三是凡列入省控重点水污染源的企业或处于环境敏感区、排水量在500立方米/日以上的企业，其污水排放口必须于6月底前建设生物指示池，直观显示处理后的外排水质。提高三项治理标准。
（二）点面结合，抓好“工业企业、生活污水、农村面源”三项治理。一是狠抓工业企业排污治理。对重点流域内的化工、石化、造纸、印染等工业企业，严格落实减排措施，加大监管力度，完成一批重点减排工程建设，削减工业污染物排放存量。积极引导企业实施节能环保技术改造实施监管，必须督促其采用先进设备和工艺进行技术改造，加快淘汰高耗能、高耗材等落后生产能力。要切实抓好石化行业废水深度处理循环使用试点工作，进一步提高中水回用率。二是抓好重点流域内的城镇水污染防治。我们各县区政府的驻地大王、稻庄、等经济比较发达的乡镇，都具备了城市的特点，但是从基础设施的角度来看，非常不像样。城市就是一定数量的人口、在基础设施平台上、进行政治、经济、社会文体活动的聚合体，是当前人类世界上最佳的组合形式。城市主要一是人、二是基础设施。一定要狠抓基础设施建设重点流域的基础设施要健全。加快实施水污染减排项目，重点推进中心城区南污水处理厂、城北污水处理厂建设和各县城城区污水处理截污管网建设，确保中心城区和县城所有生活污水全部排入污水处理厂。经济开发区污水处理厂、镇污水处理厂要尽快实施提升改造，确保通过验收，近期投入正常运营。要突出乡镇污水集中处理设施建设工作，争取在比较大的中心镇建成污水集中处理设施，解决生活废水污染河流问题。要探索建立污水排放许可制度，将排污许可纳入基本建设程序，对污水处理措施不到位或污水处理资金不落实，造成污水直接或间接排入河流的建设项目，坚决不予审批。8个房地产项目产生的污水怎么排放、供暖怎么解决、什么形式解决、暖源在哪里、居民小区的天然气的解决。积极探索污水排放许可。下一步所有的项目环保、土地、规划、建设没有进行污水排放、没有供暖确切来源、没有供气保障渠道的坚决不予审批。环保部门要提出污水排放许可的办法和意见。三是抓好农村面源污染防控。主要解决一是使用了化肥的危水造成氨氮含量较高，二是剧毒农药残留污染河流。加强土壤污染防治，实施污染土壤修复与综合治理工程，发展高效生态农业，引导农民科学合理的使用化肥、农药，科学灌溉，减少农业种植造成的面源污染。切实加强畜禽养殖污染防治，着力抓好规模化养殖场（区）的生态循环利用和污染物排放削减。要做好农村生活污水、垃圾处理处置工作，加强农村饮用水源地保护，加快实施农村安全饮水工程。
（三）攻坚克难，坚决打好河流域治理攻坚战。河污染治理问题，市委、市政府向来高度重视，并提出不惜一切代价把河污染治理好。5月15日召开的市委常委（扩大）会议要求：“黄河水城的生命和灵魂，在于确保水质清洁、水源供应和水系循环，要采取强力措施确保水质清洁，增强引蓄水能力，确保水源供应和水系循环，满足黄河水城长期需求。”关于河污染治理问题，市政府的态度是极其明确的、一贯的，并提出实施好“两步走”战略，第一步标本兼治、以标为主。实现“分段设防、两端导污、分区自治、双渠供水、污水多路、泵闸联动、生态用水、河清湖净”，第二步从根本上治理，实现“彻底根治”。第一步：1.分段设防。以河明汇闸为界，分上下两段实施污染防治措施。其中上段，一是胜安闸以上五六干合排治理，二是河主河道治理。2.两端导污。同步实施西一路导污工程与五六干合排吴杨闸导污工程，实现河中上游两端同步导污。3.分区自治。胜利油田集中治理西五区等油田住宅小区，建设小型污水处理设施或实现雨污分排；区政府负责治理辖区内河两岸店铺、场馆、作坊等向河排污面源，牵头实施区新区（含东辛采油厂区块）雨污分排改造；市城市管理局负责东城雨污错接改造工程。区政府负责的工作和东城雨污错接改造工程要确保年内全面完成。4.双渠供水。利用五干渠、六干渠同时向河引水。市城管局负责配套建设五干渠引水工程。5.污水多路。河流域的污水通过五干排、六干排、老河、河进行导污，决不允许排入河。6.泵闸联动。科学调度，雨前开泵，确保污水干管低水位运行，防止降雨时雨污混排区域污水污染河；导污泵站与拦河闸门相互联动，做到“开泵落闸、停泵提闸”。7.生态用水。避开农业用水、生活用水高峰期，每年3月底和9月底对河进行两次换水，保障河水质得到持续改善。8.河清湖净。通过以上措施的治理，实现“水清鱼跃”的治理目标。第二步：彻底治理。对小区进行雨污分排改造，新建设施实施排放水许可。进一步完善基础设施建设，加快城南污水处理厂、城北污水处理厂建设，提升经济技术开发区污水处理厂，建设东城南区污水处理厂；制定计划，逐步搬迁、扩建沙营污水处理厂，市城乡规划局要着手研究确定新址。通过以上工程措施，使河流域污染彻底得到治理，使六干排、河、五六干合排、老河、五干排都不再进污水。各级各部门、单位必须严格落实河流域水污染防治管理办法，准确把握要求，订出具体措施，确保按期完成年河治污实施方案，把市委、市政府的决定落到实处，确保根治河污染问题。7月15日后展开根治工作。
（四）突出生态，积极开展河流生物修复。今年年底前，每个县区要在本辖区主要河流上建设1-2处湿地，实施生态修复工作，在污染治理的基础上，发挥河道自净能力，利用流域内季节性河道和闲置洼地，因地制宜建设中水截、蓄、导、用设施，综合采用人工湿地水质净化、河道走廊湿地修复。在河道内种植水生植物，进行生物降解；利用人工河道和在河流上建设橡胶坝、溢流坝等增加河流蓄水能力，延长废水滞留时间，充分利用河流的自净功能。要建立长效机制，形成“治理一个流域、培育一个湿地、造就一个生态地域”的新格局。#p#分页标题#e#
（五）调整结构，坚决实施“五个一批”。各县区政府和市属开发区管委会要迅速展开、尽快组织对辖区内土(小)污染企业情况进行拉网式检查，对污染重、能耗高、不符合产业政策的企业，坚决采取关、停、限、转、迁等措施,从源头上削减污染物的排放。会议专门研究中心城污染企业搬迁任务。31家企业要在3年内全部迁出中心城区。5家大企业、26家小企业。名单已经经市政府常务会研究通过。各县区、开发区要抓好落实。一是坚决取缔关停一批违法企业。凡是未经环保部门审批，不符合国家和省产业政策的企业，坚决予以取缔；对治理无望或实施停产治理后仍不能达标排放的企业，坚决实施关闭，绝不能手软。二是坚决淘汰退出一批落后企业。要看环保设施、减排设施如何。企业下决心搞环保设施建设，说明产品在市场上有需求。它的利润是能够达到环保需求的，说明企业有生命力，加强环保技术改造。对已列入国家和省淘汰退出的工艺、设备、产品和企业名录的企业，必须落实措施，确保在规定期限内淘汰退出。三是坚决停产治理一批污染严重企业。顺河检查查出一个惩治一个。对虽经环保部门审批，但污染防治设施未验收或验收不合格、超标严重的企业，一律实施停产治理。四是坚决限期治理一批重点污染源。重点针对生产规模较大，不能达标排放的企业，依法实施限期治理。五是坚决搬迁一批布局不合理企业。市政府常务会议研究决定，对位于中心城区存在较大环境风险的工业企业实施搬迁，实施改造提升，实现异地发展。其中，中心城区范围内的化工企业一律搬迁到临港产业区发展。
三、强化措施，为流域综合治理顺利开展提供良好保障
（一）全面落实县区政府治污责任。一是要树立正确的政绩观：当前社会进步、民生新政、治好一条河要远比上几个大块头有污染的项目深受群众欢迎。二是国家实施国家战略高效生态必须是不能污水横流、不能各河被污染。省控、市控河流没有一条达标。我们一定要高度重视。三是必须按照“水污染谁治理，谁审批谁治理的”原则，环保法规定，县区政府对本辖区的环境质量负责。因此，县区政府是污染河流治理的主体和第一责任人。各县区政府必须按照“水污染谁治理，谁审批谁治理的”原则，各县区切实担当起污染河流治理的主体责任，一定要把指标进行分解：通过顺河查清底子、逐一落实责任，一定要落实到具体环节，依法足额征收排污费、城市污水处理费，资金一定要用于污染治理。四是以管负改、依法治污。谁污染谁治理、谁不治理就治理谁，光靠行政罚款不行、靠自觉很大程度上不靠谱，要以管促治、依法要求依法督促企业加大污染治理投入，好的给予鼓励支持、差的限期整改，限期不整改的依法进行关停。严格落实市政府《关于加强流域污染综合治理改善河流水质的通知》要求，加强对辖区内河流污染治理的组织领导和协调监督。各县区政府一把手要亲自抓、总负责，分管领导具体抓、负总责，定期听取综合治理工作汇报，及时研究解决综合治理工作中存在的问题，统筹指导综合治理工作的开展。要严格实行河流治理河长制，由所流经县区的县区长担任重点河流的河长，负责重点河流治污的总体推进，确保按期完成治理任务。对河流水质长期得不到改善甚至恶化的，市政府将通报批评，并定期调度该地区县区长；对放任、包庇、纵容环境违法行为、行政不作为的政府、部门，将依法依纪严肃追究其负责人和有关责任人的责任。要把流域污染综合治理资金纳入财政预算，确保资金投入逐年增长。要依法足额征收排污费、城市污水处理费，支持一批治污重点工程建设。要有效整合环保、节能减排、水利建设、新农村建设等方面的资金，积极争取国债资金，用于流域综合治理的项目建设。
（二）严格奖惩考核。一是责任单位要明确。要建立和明确各级政府及部门综合治理的责任主体和职责分工，将综合治理工作任务和工作目标分解到部门、分解到企业，落实到人、落实到具体环节。二是任务目标、标准时限要做到四个具体：任务是什么、目标是什么、标准是什么、实现是什么、谁来承担责任。不能模棱两可，按基本、可能、预计搞文字游戏。想干就要改变思路和理念。三是奖惩考核要有力度，对水质得不到有效改善的流域、水质恶化的流域，实施不少于3个月的涉水建设项目环境影响评价文件限批。积极开展河流域生态补偿试点工作，我市的河流域全部位于广饶县，按照责权一致的原则，该项任务由广饶县政府具体落实，水质改善得到的生态补偿资金全部交给广饶县，水质恶化的赔偿支付资金也由广饶县政府承担。
“真山真水到处是，*布局更天然；十里河滩明如镜，几步花圃几农田。”当年副总理为*题咏的瑰丽诗篇，已勾画出*山水美的倩影。
在环境治理战略的指导下，在“送下游一江清水”的实践中，在当前各地城市河流“有河皆浊，有水皆污”的大背景下，*河也遭受到污染，俗话说：水是城市的眼睛和灵魂。确实．一座城市有了水，才充满生机和灵性，缺少水，便显得单调和乏味，所以环境综合治理工作是省委、省政府的统一部署，是贯彻落实科学发展观、构建和诣社会的重要举措，是优化发展环境、改善人居环境的惠民工程，关系群众的安全和健康，关系本地城市形象和学竞习争网力。
然而，*之美，尚有“美中不足”。不足因为水浊，水浊是因最近各种污染，致使*河水质大不如前，与真正的绿水常流还有不小差距。本次调查灾相关部门的带领下，深入源头，深入实地，多方检查，寻求良方，同时在各相关部门的积极联动下，意图全面分析水浊，真正“还美与前”、“还水与民”。
一、*河水环境现状
*河流经*市*区党武乡、石板镇、*乡和*镇等乡镇。在*水库以上河段，由于人口、工业均很少分布，水质良好，属于清洁水平。在*水库下游，由于人口主要集聚在河段两岸和周边地区，因此这一段主要表现为生活污水造成的典型的有机（生活）污染，表现为DO（溶解氧）、总磷和大肠菌群均不达标。结果造成下游的*市中曹水厂的饮用水水源受到一定的污染，水质属于轻度污染。
为保护*河，近年来，各级政府先后多次投资，共计1200多万元，建设了贵州省首家生活污水处理厂，使城市污水处理率达到92％。为此，*污水处理工程被建设部和国家环保总局评为全国优秀项目，*区的“十大成就”之一。该工程采用土地处理系统工艺，处理的主要工艺为通过截流将污水通过集中沉砂池，机械输入9.5公里的灌渠中进入不同的沉淀池，分别进行厌氧和氧化，经过水产养殖利用，最后作为农灌水排入农作土地。经过处理后的污水，其水质达到日本农灌水水质标准。
二、*河环境治理对策
（一）治理目标。以“河安、水清、景美、人欢”为*河环境治理总目标。河安就是*河防洪设施要全面达到五十年一遇标准，确保防洪安全；水清就是要达到*河溪水清澈、水质良好；景美就是要进一步抓好*河沿岸景观工程建设，做好绿化、亮化、硬化、美化等文章；人欢就是要创造人水和谐环境，使*市民傍水而欢、亲水而乐。
（二）治理思路。*河环境综合治理是一项长期而艰巨系统工程，必须通过工程与非工程措施结合，治标与治本方略兼顾，各相关部门和乡镇联合行动，采取综合措施，落实长效机制，计划通过3年努力使文溪水环境有明显改善，通过5年整治基本达到治理目标。
（三）具体对策。
1、建立健全管理协调机制。水环境综合整治工作包括防洪排涝、污水截流、水质监控以及日常管理等方方面面，需要水利、建设、环保、创建等相关部门及各相关乡镇的相互配合与大力支持。目前的整治工作主要集中在水利主管部门，难免势孤力单。为此建议，一是加强领导，成了文溪水环境综合治理领导小组，由各相关部门和新城区管委会、安文深泽等单位组成，明确各自职责，明确工作计划和任务，相互配合，齐抓共管。二是采取切实有效的措施，解决好整治与管理相脱节的矛盾。由于*水环境管理内容多、任务重，既有堤防、橡胶坝等工程管理，又有蓄放水安全管理和防汛防洪职责，因此建议成立*河环境管理机构（如*河道管理站），确定编制和人员，明确管理的内容和职责，同时县财政安排一定的专项资金，使管理工作长效有序。三是健全相应的切实可行的责任考核与激励机制，明确水利、城建、环保、创建等各相关部门及各相关乡镇在*河环境综合整治与管理中的职责，确保整治工作协调有力，确保管理工作落到实处。
2、尽快开展规模化畜禽养殖场整治。以推进生态养殖、提高畜禽养殖排泄物综合利用率为目标，集中开展*河上游规模化畜禽养殖场专项执法检查和整治。根据国务院《关于加强农村环境保护工作的意见》（〔20*〕63号）和环境保护部办公厅《关于开展规模化畜禽养殖场专项执法检查的通知》（环办〔20*〕41号）要求，按照省政府《"811"环境保护新三年行动实施方案》中有关农业农村污染整治的部署，对*河上游规模化畜禽养殖场进行专项检查和整治。总的整治思路是“关停一批、搬迁一批、整治一批”。
3、切实加快污水截流管网建设。主要有以下四点建议，一是考虑到*河水质生活污染比重较大的实际情况，建议加大生活用水特别是餐饮及休闲服务业用水中水污染治理成本在总水价中的比重，通过提高使用成本，提倡节约用水，控制水资源使用和生活污水排放总量。二是建议加快老城区污水截流管网改造。按照老城区管网改造规划，逐步健全污水截流管网，实施雨污分流，确保工业和生活污水不排入城区区河道，全部进入污水处理厂，努力增加城市污水处理率。三是建议深泽和新城区污水通过污水管网输送到台口污水处理厂进行处理。考虑到县城污水处理厂的日处理能力、新城区新建污水处理厂的成本等方面因素，结合今后磐安至深泽段公路的改造，因此初步建议深泽和新城区污水通过污水管网输送到台口污水处理厂进行处理。
4、重点加强污水排放监控。一是要继续推进产业结构的战略性调整。把握好产业政策和产业结构调整策略，加强对列入淘汰目录中污染水环境的设备、工艺的监管，对违法违规建设不符合国家产业政策的化工、印染等严重污染水环境的生产项目，及时责令停业、关闭或搬迁。注重以水定项目、定地点、定发展，实施水环境保护一票否决。二是要加大现有污染企业的治污力度。严格污染企业设备淘汰制度，定期检查、公布污染企业被限制或禁止生产的生产工艺及设备的使用期限，加大对严重超标排放污染企业的监管和查处力度，对污染严重的企业要下决心“关、停、并、转”，从严控制文溪沿岸工业企业的污染排放总量。
5、稳步推进文溪防洪工程设施建设。一是针对城区堤防建设需求，分清轻重缓急，量力而行，建一段成一段，稳步解决防洪安全问题；二是尽早实施小岭坑口橡胶坝和下宅桥橡胶坝改造工程，使城区河道全部得以绿水环绕；三是进一步落实好文溪安保设施，完善警示提示标语，及时补充沿溪救生设备，打造好人水和谐环境。
三、总结
很难设想，如果没有*，有人间天堂之誉的*还会那么旖旎多姿；同样难以想象，如果没有*河，被赞为高原明珠的*还会这样妩媚动人。
*河的现状虽令人担忧，但前景仍十分看好，首先该河上下落差大，流域降水量大，河流径流量大，每年的山水足以对河流进行清洗，特别是夏天有很强的自净能力。
一、指导思想
以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，坚持立党为公、执政为民，以改善环境质量、保障群众身体健康和环境安全为根本出发点，结合行政区划调整，推进环保工作重点从污染控制转向全面治理，集聚人力、财力、物力重点解决群众反映强烈、影响人民健康和社会稳定、污染严重的突出环境问题，不断改善环境质量，促进经济、社会与环境协调发展。
二、综合整治目标
我市练江流域综合整治总的目标是：两年初见成效，四年控制污染，六年水质达标。通过整治，使练江汕头段水质达到《广东省地表水环境功能区划（试行）方案》功能目标要求，做到水流清澈，生态平衡，为城市建设和工农业生产提供合格安全的供水保障和良好的水环境，促进经济、社会和环境保护的可持续发展。具体要求：到2**5年，练江汕头段水质有所改善，发黑、发臭的水体明显减少，达到适用于农业用水区及一般景观要求（Ⅴ类）；到2**7年，练江汕头段水质有较大改善，达到适用于一般工业用水、非直接接触的娱乐用水要求（Ⅳ类）；到2*1*年，练江汕头段水质达到良好水平，符合集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区用水要求（Ⅲ）。
三、综合整治工程任务
汕头市练江流域综合整治工程总投资19.43亿元（“*”期间9.93亿元，“十一五”期间9.5亿元），其中潮阳区12.*6亿元，潮南7.37亿元。整个整治工程任务分为六个方面：
（一）严格控制工业污染
加强建设项目环境管理，严格限制印染、造纸等行业的发展，练江流域原则上不得新建水污染型项目。巩固和提升“一控双达标”达标成果，坚决取缔“*小”和新“六小”企业，并防止其死灰复燃。通过产业结构调整、推行清洁生产、合理布局工业，从源头控制和未端治理相结合的方式控制工业污染。要严格实施流域总量控制制度，至2**5年，要实现所有工业污染源废水排放总量控制在1998年水平，排放浓度达标，CODcr削减5148吨；至2*1*年，要实现所有工业污染源CODcr排放总量控制在2**5年水平。要严格按照国家6部委关于整顿不法排污企业，保障群众健康的环保行动要求，推动工业污染防治工作深入开展，实现工业污染源全面达标排放。《练江流域水质保护规划》要求对污染严重企业实施停产治理，我市被列入停产治理企业有23家，见表1，其中潮阳区8家，潮南区15家，潮阳区和潮南区政府要依法责令未按要求进行治理的企业停产治理，污染治理设施建成后，经区环保部门验收合格，才可恢复生产，拟纳入城镇污水处理厂统一处理的企业，也应在城镇污水处理厂建成投产后才能恢复生产。实施工业污染控制工程，约需投资*.16亿元。
（二）狠抓城镇污水处理设施建设
潮阳区、潮南区政府应抓紧做好辖区乡镇排水管网详细规划，并组织各镇严格按照规划实施。狠抓城镇污水处理设施建设，按期完成整治任务。
潮阳区：至2**5年底，需投入4.2亿元，建成棉城污水处理厂一期工程及和平、谷饶污水处理厂，增加污水处理能力14.1万吨/日；至2*1*年底，需投入2.61亿元，建成潮阳区棉城污水处理厂二期工程、贵屿、铜盂镇污水处理厂工程，增加污水处理能力1*.46万吨/日。
潮南区：2**5年底，需投入2.82亿元，建成峡山、两英污水处理厂的一期工程，增加污水处理能力6万吨/日；至2*1*年底，要投入3.71亿元，建成峡山、两英污水处理厂的二期工程、陇田、井都、成田、司马浦、陈店、仙城、胪岗镇等污水处理厂，增加污水处理能力14.87万吨/日。
我市练江流域城镇生活污水处理工程总投资13.34亿元，共建设污水处理厂14座，日处理能力45.43万吨,详细工程计划见表2。
（三）推进城镇生活垃圾处理设施建设步伐
潮阳区、潮南区政府应加快城镇生活垃圾填埋场建设，实现农村生活垃圾无害化处理。
潮阳区：至2**5年底，要投入32**万元，建成潮阳区生活垃圾卫生填埋场，垃圾处理能力5**吨/日；至2**7年底，要投入26**万元，建成谷饶镇生活垃圾卫生填埋场和贵屿、铜盂、和平镇生活垃圾集中填埋场，全面实现生活垃圾的安全处置。
潮南区：至2**5年，需投入12**万元，建成潮南区生活垃圾卫生填埋场，垃圾处理能力35*吨/日；至2**7年底，要投入22**万元，建成两英、陇田镇生活垃圾卫生填埋场和井都、成田、司马浦、陈店、仙城、胪岗镇生活垃圾集中填埋场，实现生活垃圾的安全处置。
本届政府期满，我市练江流域城镇生活垃圾处理设施建设需投资*.92亿元，共需建设14座垃圾填埋场，详细工程计划见表3。
（四）实施河道整治
潮阳区、潮南区政府应按照省水利厅确认的任务要求和规定期限，全面规划建设水利设施，在练江河道两边修筑石堤，河道清淤清障，改造截洪工程为可调控分洪水利设施，利用海门湾桥闸外潮水清污等工程措施，开展练江河道综合整治，加大练江的流量和流速，恢复练江的自净能力，定期清理江面水浮莲，逐步改变练江污染面貌。
潮阳区：要完成三项工作任务：一是2**5年底前，投入1.98亿元完成棉城护城河综合整治工程，包括8.6km河道清淤、护岸加固、沿岸绿化等；二是2*1*年底前，投入*.918亿元，完成潮阳区19.6km城市堤围防洪工程的建设。投入1.4*59亿元，完成练江35.15km江堤防护工程的建设；三是完成海门桥闸－铜孟溪西段的清淤清障工作。
潮南区：2*1*年底前，要完成两项工作：一是投入*.38亿元，完成潮南区22.2km城市堤围防洪工程的建设；完成青洋山桥－铜孟溪西段的清淤清障工作。
我市练江流域河道整治工程共需投资4.68亿元，整治江段85.55km。
（五）加强农村面源污染控制
全面开展创建生态示范村（镇、场、园）活动，大力发展生态农业，重点解决禽畜粪便和秸杆综合利用、农药化肥过量施用和农村垃圾、污水污染问题。
（六）深化贵屿镇环境污染整治
潮阳区政府应加强贵屿镇废旧电器拆解业环境污染整治，加大“三个禁止”力度，严把固体废物进口关，坚决取缔无证经营，全面落实持证经营。2**4年底前要全面清理污染死角，建成汕头废旧电子电器综合处理中心，并配套集中治理设施，强制拆解污染工序入区作业，大力发展无污染或少污染产业，彻底摘掉污染帽子。要完成贵屿镇环境综合整治，包括内溪河整治、汕头废旧电子电器综合处理中心建设等，需投入资金*.33亿元。
四、保障措施
1、加强领导，成立机构。潮阳、潮南区政府必须高度重视，将练江流域综合整治工作提上政府工作议事日程，两区分别成立综合整治工作领导小组，由区长任组长，分管建设和环保的副区长为副组长，练江流域各镇政府和区有关部门的主要领导为成员。领导小组负责辖区内综合整治工作的统一领导、组织协调两区在整治过程中需协调的有关事项，确保两区综合整治工作得到稳步推进。
2．制定整治方案，切实落实责任制。潮阳、潮南区政府要结合新编制或修编的城镇总体规划，做好练江流域城镇排水管网和污水处理厂建设的详细规划，结合实施汕头市环境保护“*”计划，在原《潮阳市练江流域水质保护规划实施方案》和本方案的基础上，结合城乡建设、水利建设和景观建设，制定本区的练江流域综合整治工作方案。两区政府应将整治方案的实施与政府任期环保目标责任制考核结合起来，将整治的工作任务分解下达到各镇政府和有关部门，做到分工明确，责任落实。领导小组每年要对整治方案的年度落实情况进行检查，针对存在问题，提出解决办法。
3．要加大对流域工业水污染源的监管力度，确保达标排放。对《规划》提出的停产治理企业，潮阳区和潮南区政府必须按照程序依法对其实施停产治理，达标排放才能恢复生产。
4．建立多元化环保投入机制，保证整治资金投入。整治方案的落实关键是资金到位，要充分发挥政府的主导作用，在加大地方财政支持力度的同时，运用市场机制，制定激励政策，吸引社会资金投入。
⑴城镇污水处理厂和垃圾填埋场等环境基础设施建设，共需投入资金14.26亿元（其中潮阳区7.39亿元，潮南区6.87亿元），鉴于投资金额大，而目前我市各级财政较为困难的情况，建议：一是潮阳区将棉城、和平及谷饶污水处理厂和垃圾填埋场，潮南区将峡山、两英及陇田污水处理厂和垃圾卫生填埋场分别捆绑纳入治污保洁工程，所需资金以区为单位向国家开行、商业银行贷款或采取BOT方式，解决大部分资金投入问题；二是潮阳区的贵屿、铜盂及潮南区的井都、成田、司马浦、陈店、仙城、胪岗等8个一般镇的污水处理厂和垃圾集中填埋场的建设，所需投入资金2.78亿元，可通过招商引资或发动企业筹资参股等方式解决，实现环境基础设施建设的社会化融资、市场化运行和企业化管理；三是按照国家三部委颁发的《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》的要求，尽快开征城镇污水处理费和垃圾处理费，今后按“保本微利”的原则，逐步提高以上二项收费标准，为基础设施的建设和运营筹措资金；四是争取国债资金和省环保专项补助资金等上级各项资金支持；五是积极利用世行、亚行等国际银行的中长期贷款和赠款，加快练江流域基础设施建设步伐。
⑵练江汕头段河道整治三项工程已列入省水利建设三大会战计划，所需2.7亿元（其中潮阳区2.32亿元，潮南区*.38亿元），除按省的计划由省、市补助部分资金外，不足部分由区自筹解决。棉城护城河综合整治工程及贵屿镇内溪河整治所需2.21亿元，建议由潮阳区政府争取省水利专项资金支持；设于贵屿镇的汕头废旧电子电器综合处理中心建设资金*.1亿元，建议由潮阳区政府争取省环保专项资金支持。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻系列讲话精神和治国理政新理念新思想战略，牢固树立新发展理念，深刻认识我镇全面落实河长制在加快建设生态经济强县、加快建设嫘祖文化圣地等方面的重要性和紧迫性，扎实做好河长制工作，做到相关制度和政策措施到位、组织体系和责任落实到位、工作方案到位、监督检查和考核评估到位，为维护河库健康生态、实现河库功能永续利用提供制度保障。
（二）基本原则
坚持依法管护。把加强法制建设作为根本性制度措施，切实将涉河库活动纳入法制化轨道，建立健全法规制度，强化日常监管巡查，严禁涉河库违法活动。
坚持党政领导。建立健全以镇党委、镇政府领导为核心的责任体系，落实村（居）河库管理保护主体责任，强化工作措施，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。
坚持属地管理。以块为主、属地管理、分级负责，逐级逐段落实河长库长，做到守土有责、守土负责、守土尽责。
坚持谁污染谁治理。全面排查沿河沿库排污基本情况，建立污染源台账，加强涉河库排放监管，严格污染责任追究，创新治理模式，谁污染谁治理，督促河库污染得到及时有效治理。
坚持分级考核。将河长制纳入镇党委、镇政府年度目标考核内容，建立健全责任追究制度，对村（居）进行考核，形成源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究的分级治理体系。
坚持分类施策。立足辖区河库实际，以问题为导向，因地制宜，统筹上下游、左右岸，实行“一河（库）一策”、分类施策，解决好河库管理保护的突出问题。
二、主要目标
（一）年度目标。2017年6月20日前，确定镇、村（居）两级河段长名单，分级分批公告。6月底前出台镇级河长制工作方案；建立各级河长会议、信息共享和报送、工作督察、部门协调和上下联动等工作制度和机制。7月底前，建立镇级河长制验收制度、考核问责和激励机制；镇、村（居）提出年度目标、问题、任务、责任清单。2017年年底前，编制完成辖区河库“一河（库）一策”管理保护方案，确保全面建立河长制。
（二）实施目标。到2020年，全镇在水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等方面取得明显成效，乱占乱建、乱采乱挖、乱倒乱排等现象得到有效遏制，侵占河道、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题得到依法清理整治；跨区域的河库管理责任明确，上下游、左右岸联防联控机制有效运行，重大问题得到解决。
1.水资源保护目标。一是完成全镇主要河流水功能区划分，完成集中式饮用水水源保护区划定。二是到2020年全镇省控监测断面水质优良达到或优于II类，比例达到100﹪。三是确保不突破水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污能力三条红线；力争高效节水。
2.河库水域岸线管理保护目标。一是全面完成河流相关规划，完成河库管理范围及蓝线划定，完成岸线开发利用和保护规划。二是不新增河库水域侵占。三是完成问题突出的河库岸线整治，基本恢复河库水域岸线生态功能，力争整治一批生态河道。
3.水污染防治目标。一是落实《<水污染防治行动计划>工作方案》任务。二是完成工矿企业污染、规模化畜禽养殖污染治理，实施入河排污口整治，依法取缔饮用水水源保护区内的排污口。
4.水环境治理目标。一是全面完成集中式饮用水水源地划定及公示。二是全面清理集中式饮用水水源保护区内的违法建筑。三是建立水环境监测预警信息系统。四是积极开展黑臭水体治理，因地制宜建设水生态岸线，实现部分河段环境优美、水清岸绿。五是沿河无倾倒、堆放垃圾、秸秆等废弃物现象，推进美丽乡村建设。
5.执法监管目标。一是建立健全相关部门联合执法机制，完善行政执法与刑事司法衔接。二是全面执行河长巡查制度和日常巡查制度，实现河库动态监管。
三、领导体系及职责
建立覆盖全镇所有河库的河（段）长和村级巡河员的河长制体系，河（段）长负责组织领导相应河库的管理和保护工作。全面落实河长制工作领导小组领导下的河长负责制，构建党政主导、部门联动、责任明确、协调有序的河库管理保护组织领导体系。
（一）成立全面落实河长制工作领导小组
党委书记担任组长，镇长担任副组长，相关领导为成员。领导小组负责统筹协调全镇全面推行河长制工作，组织制定落实河长制工作的主要措施，研究解决推行河长制工作中的重难点问题，督促检查河长制工作落实情况。
（二）设立河长和河长制办公室
党委书记担任第一总河长，镇长担任总河长。镇内6大主要河流实行双河长制，镇总河长办公室设在环保办，总河长办公室主任由镇政府分管水务工作领导兼任，镇级相关部门主要负责同志为成员，实行河长联络员单位制度。
（三）分级分段设立河长
镇境内河库均由镇级党委、政府主要负责人分别担任第一总河段长、总河段长，并分别兼任1条主要河流河段长。要分级分段设立河长，由同级党政主要领导担任。
（四）设立巡河员
河库所在村的党支部书记、村主任为该村巡河员。
（五）工作职责
1.全面落实河长制工作领导小组。负责统筹协调全镇全面落实河长制工作，组织制定落实河长制工作重大政策措施；全面部署河长制工作；研究审议河长制全局性重大问题；研究决策河长制工作有关重大事项；听取全镇河长制工作和监督情况汇报，研究解决跨区域、跨流域、跨部门的重点难点问题；督促检点工作落实情况；研究确定河长制年度工作要点和考核方案；研究决定河长制表扬、奖励及重大责任追究事项。
2.镇总河长职责。对全镇范围内河库的管理和保护负总责任。研究批准镇级层面河库管理保护工作方案、工作要点、相关规划和制度；研究布置全镇6大主要河流实施河长制的相关工作，并督促检查；协调解决跨区域、跨流域、跨部门的重大问题。
3.镇级河长职责。镇级河长为所负责河库全面落实河长制的第一责任人，对相应河库管理和保护负总责任。负责贯彻落实领导小组会议及总河长会议确定的事项；负责组织领导相应河库的管理和保护工作；牵头制定相应河湖“一河一策”管理保护方案，明确年度具体目标、问题、任务和责任；牵头组织对侵占河道，超标排污、非法采砂、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治；对跨行政区域的河库明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况以及年度目标完成情况进行督查督导、考核评估，强化激励和问责机制；统筹协调解决河库管理保护的重点工作及难点问题。
4.镇河长制办公室职责。镇河长制办公室承担镇总河长办公室日常工作，负责河长制组织实施具体工作，协调、督促、落实领导小组、总河长、河长会议确定的事项；拟制镇级工作方案、相关制度及考核办法，指导各村（居）、各有关部门（单位）制定工作方案、明确工作目标任务，督导村（居）同步全面落实河长制相关工作；统筹制定（修订）镇级河湖“一河一策”管理保护方案及河长制验收和工作考核方案；督促镇直有关部门按职能职责落实责任，密切配合、协调联动、共同推进河库管理保护工作。
四、主要任务及责任分工
（一）加强水资源保护
1.全面落实最严格水资源管理制度。全面落实国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，强化水资源“三条红线”管控，加强水资源承载能力评价及监测预警。
全面贯彻落实省政府《关于全面推进节水型社会建设的意见》，加大农业节水力度，大力发展高效节水灌溉，切实提高农田灌溉水有效利用系数。
加强最严格水资源管理制度落实情况考核，督促各责任单位落实工作职责，并按照《盐亭县实行最严格水资源管理制度考核工作方案》对各村（居）和有关单位进行考核，完善考核体系，加强考核结果运用，严格责任追究。
2.严格水功能区管理。完善水功能区划，依法划定水功能区，明确水质保护目标，实行分级分类管理，并作为水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据。
3.严格入河湖排污口管理。开展入河湖排污口普查及信息台帐建设，强化入河库排污口设置同意制度，强化排污监管；开展入河库排污口整治，制定入河库排污口整治方案；确保水功能区水质达标。加强入河库排污口和污染源监测能力建设。
4.加强饮用水水源地保护和标准化建设。开展集中式饮用水水源地规范化建设和安全保障达标建设，加强饮用水水源地保护及检查工作，加强备用和应急水源建设；建立地下水开采总量和水位双控制度，防止地下水污染。
加强饮水水源地、湖库周边、河岸线造林绿化、水土保持、农田林网建设，增强水资源涵养功能。
（二）加强河湖水域岸线管理保护
1.加强水域岸线划定和管理保护。指导、统筹和完善河道管理工作，依法加强河库管理、河道采砂管理工作，推进河库管理范围划定、岸线开发利用与保护规划和河道采砂规划工作。
依法加强规划蓝线管理，因地制宜建设亲水生态岸线；严格涉河项目审批，高效配置岸线资源。
2.加强河库岸线防治清理。强化河道内滩地保护，加强河道堤防和河岸的水土保持工作；加强山区河道有山体滑坡、泥石流等自然灾害河段的监测预警；在侵蚀沟的沟坡和沟岸大力营造植物保护带。
加强对河库上设障阻碍行洪、擅自建设防洪工程和其他水工程、水电站等以及其他侵占河道、非法采砂取土等突出问题的监督排查，依法依规统筹开展退田还河还湿，恢复河库水域岸线生态功能。
（三）加强水污染防治
1.实施严重污染河流综合整治。严格落实《<水污染防治行动计划>盐亭县工作方案》，加强流域的综合整治，特别是对污染严重的重点小流域进行综合整治，强化流域水生态环境保护。
2.深化重点领域污染防治（水污染）。提高城镇污水垃圾收集处理水平。按照《城镇污水处理设施建设三年推进方案》有关要求，加快城镇污水处理设施建设和提标改造，加强污水处理设施建设和运维，完善污水管网配套建设，大幅提高截污截流污水收集率。
加强农业农村污染防治。开展畜禽水产养殖以及农村面源污染综合防治，推广畜禽清洁养殖和畜禽粪污无害化、资源化处理技术，推行种养循环综合利用型生态治理模式，实施规模化畜禽养殖场（小区）标准化建设和改造，因地制宜建设畜禽粪污收集处理设施。加强河库、河塘、滩涂水产养殖监管，推广水产健康养殖模式。
（四）加强水环境治理
1.强化水环境质量目标管理。开展水污染风险评价，统筹编制全镇水污染防治规划，完善水污染防治工作方案，细化明确河湖水污染防治目标和任务。
2.开展流域综合整治。加强生态良好的河库保护，加大对江河源头区、水源涵养区、生态敏感脆弱区和饮用水水源地的保护力度。加大环境生态保护资金投入，以流域为单位，加强水污染严重、水生态恶化的河库治理及良好水体保护。
（五）加强水生态修复
1.大力加强水土保持工作。贯彻实施水土保持法律法规，依法开展水土保持目标考核。定期配合同级人大开展水土保持专项执法检查。
2.推进河湖生态保护及修复工作。依法划定辖区内水生态保护红线，实施良好水体保护工程，严格控制开发建设活动，维持河库自然生态环境现状。
按照保护优先、自然恢复为主的原则开展水生态修复，保持河库水系的自然联通，维系水体的流动性和自然净化功能。对不满足水域生态和使用功能的水体，综合运用河道治理、清淤疏浚、自然修复、截污治污等措施，推进生态功能受损河库的生态修复。
（六）加强执法监督
1.完善法规标准制度。建立健全河库保护制度，推行先进的河库保护技术，进一步完善管理规范体系。
2.健全监督执法机制。加强河库信息共享、联动联治，严格落实国家水资源管理和水环境保护管理制。充分发挥人大法律监督和群众监督的作用，形成河库保护管理的合力。
3.加强河湖管理保护联合执法。建立多部门、常态化、严格的水环境联合执法体系和河库日常监管巡查制度，保护执法监管责任主体、人员、设备和经费。坚决清理整治非法建设、排污、设障、捕捞、养殖、采砂、侵占水域岸线等活动。
五、保障措施
（一）加强组织领导，健全工作机构。2017年7月底前，设置河长制办公室，建立工作机制，配备工作力量，落实职责和经费。
（二）建立工作制度，落实工作责任。建立健全镇村、河（段）长会议、信息共享和报送、工作督察、验收制度以及部门协调和上下联动、考核问责与激励机制等工作制度和机制。协调解决河库管理保护的重点难点问题，定期通报河库管理情况。
（三）完善河库名录，推进“一河一策”。完善所有河库基础信息数据库，全面建立河库名录体系。2017年7月底前，完成6大主要河流年度工作清单（目标清单、问题清单、任务清单、责任清单）。
关键词:流域;水污染;治理;模式
中图分类号:X703
文献标识码:A
文章编号:1674-9944(2010)09-0091-03
1 直接管制治理模式
直接管制治理模式是西方最早采用的水污染治理模式,目前这种模式在市场治理和协商治理两种模式配合运用下,水污染治理取得了非常好的效果。直接管制治理模式主要采用行政治理和立法治理两种手段。
1.1 行政治理手段
水事管理是政府行政管理的范畴,水事管理机构的设置与该国发展的历史阶段、政治文化特征和政治体制密切相关。
1.1.1 水污染治理模式
(1)从纵向水事管理来看,权力是集中在中央还是集中在地方,与各国政治文化和政治体制密切相关。对联邦制国家来说,水权管理分散,水污染治理主要由地方负责。如美国、加拿大等,除重要河流由联邦政策负责开发管理外,各州境内水权属州政府所有,州政府承担管水责任,拥有水事立法权和相应的水事管理机构设置权。对单一制国家来说,水权管理相对集中。水污染治理主要由中央负责。目前,因相对集中的水权管理造成的水管理效率降低而有逐步下降权力之势。
(2)从横向来看,中央水事管理权力是集中在单部门还是分散在多部门,也与该国的政治文化和政治体制有关。单部门的水事管理能有效避免部门间的交叉和冲突,管理效率较高;缺点是部门权力过大,监督成本大。多部门的水事管理,管理弹性大、运转灵活;但管理部门众多,会出现职权交叉和利益冲突,综合协调困难,容易造成管理低效。目前,各国水事管理仍以多部门分散管理为主。但是,有逐步走向集中的趋势。
(3)从职能设置看,中央水事管理机构主要负责全国水资源规划与协调,水事管理总目标,水事管理政策、法规和标准。地方水事管理机构负责实施国家水事管理总体目标和各项具体指标,制定地方水事政策、法规和标准,解决地方水资源问题。
1.1.2 凸显流域治理
(1)建立流域协调委员会,它是流域内相关利益主体共同组成的非常设机构。其主要功能是协商和调解相关水事问题,如澳大利亚的墨累河流域委员会、美国的特拉华河流域委员会和萨斯奎那河流域管理委员会。其人员构成为联邦有关机构和流域内各州政府代表共同组成,遵循协调一致或多数同意的原则。其权限狭窄单一。
(2)建立流域委员会,它是常设流域管理机构,获国家立法授权,拥有立法和执法权,具有广泛的水事管理职责,包括控制水污染和管理水生生态环境的职能。其任务是统一管理流域内地表水与地下水的水质与水量。代表性的国家是英国、欧共体各国和东欧一些国家。其权力广泛。
(3)建立流域管理局,作为中央政府的派出机构,负责流域的水事管理,立法赋予其广泛的权力。经费由中央财政拨款,直接对总统负责。如美国、印度、墨西哥、斯里兰卡、阿富汗、巴西、哥伦比亚等国;其主要职责是统一规划、开发、利用和保护流域内各种自然资源。这种模式权力集中,但与地方政府协调困难。无论哪种模式,流域管理均显出一些共同特征:一是以流域为单位进行管理;二是流域管理机构具有政府和企业双重性质;三是流域管理机构拥有广泛权力,并获得法律上的确认。
1.2 立法治理手段
1.2.1 通过立法来树立水污染治理机构的权威
国外各种水污染防治机构的设置、权力安排都是通过立法的方式来实现的。通过立法来凸显水权公有,淡化水权的民法色彩。水权公有确立水事相关法律以行政法律关系为主体,维护公共利益为宗旨。如美国在《国家环境政策法》(1969年通过)中强化联邦政府的环境管理权。法国在《水域分类、管理和污染控制法》(1964年通过)中确立了环境部门的环境管理权力,并完善了流域分类办法。日本在《公害对策基本法》(1967年通过)、《水质污染防止法》(1970年通过)中确立了国家环境保护部门水污染防治的管辖权,并1972年设置环境厅,加强水污染防治力量。
1.2.2 完善水法体系加强水污染防治
(1)以英、法为代表的欧洲国家,通过制定基本水法和专项水法来完善水法体系。如瑞典(1918年)、英国(1973年)、法国(1964年)、联邦德国(1959年)等都先后颁了基本水法,并在此基础上形成各专门法律法规来加强水污染防治。
(2)以美国、日本等国为代表,不制定基本水法,而是根据水资源利用和管理的需要制定专门法规来进行水污染防治。如美国,对水工程的规划、拨款、建议和管理都定有专门法规。如《河道和港口法》、《水土资源开发利用研究的经济与环境原理和指南》等专门法规数十个。日本的水事专门法规有《河川法》、《特定多目标法》、《水资源开发促进法》、《水污染防止法》等。
1.2.3 针对水污染防治专门立法
由于水污染已经成为社会公害,水资源开发利用在改善生态环境的同时也对环境造成负面影响。许多国家专门针对水污染防治进行立法,强化水体污染的预防和保护;强调污染者治理规则;强化水害的防治,兴利除害,加强防洪与防治水土流失的法律规定。如法国通过《水域分类、管理和污染控制法》(1964年)、日本通过《公害对策基本法》(1967年)和《水质污染防止法》(1970年)、瑞典通过《水系保护法》(1941年)等来加强水污染防治。
1.2.4 通过立法来强化流域管理
国外流域管理强调立法在先,赋予流域管理机构广泛权力,全面规划和管理整个流域。为流域管理提供法律保障。许多国家都制定了流域法,从法律上确定流域管理机构的地位和工作职责,理顺流域内各种利益关系,保证流域内水事管理的顺利进行。如美国1933年颁布《特拉华河流域协定》来加强田纳西河流域和特拉华河流域的管理。利用《田纳西流域管理局法》确立田纳西河流域管理局的职能、开发自然资源的任何和权力等。
2 市场治理模式
2.1 水权交易与水权出租
在这发达国家经常使用的一种市场化手段。当水权界定明确时,有效地控制水资源的需求,最好的方式就是进行水权交易。如澳大利亚在墨累――达令河流域实行了取水限额政策,禁止超限取水。为提高水资源利益效率,在墨累河下游地区开展州际水权交易和水权出租,用市场化手段调节各州的水资源用量。
2.2 用水者付费和污染者付费
为了减少流域水污染,筹集治污经费,西方国家普遍实现用水者付费和污染者付费制度,实行“谁用水,谁付费;谁污染,谁治理”,达到以水养水的目的,减轻社会负担。所筹集资金用于流域管理和进行相关水的研究,确保流域管理机构有稳定充足的资金来源。用水费和污染费均记在水网用户账单上,依账单收费。筹集的资金用于水利工程建设、流域机构的运作、水质水量监测和进行有关水的研究。费率的确定由流域内相关机构和利益主体协商确定。各供水工程的收费率由水管局与流域委员会商议后决定,要求与计划中各工程的优先次序相一致,由流域委员会按工程的优先次序和供水质量目标经过与地区协商确定。
2.3 补偿制度
在流域水污染防治时,也突出了污染施害者给污染受害者进行补偿的制度。目的是维护流域内受害的利益,对流域内水污染违法行为进行处罚。流域内的所有公民均遵守“谁开发、谁保护;谁利用、谁补偿”原则,以体现公平。
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2.4 以电养水制度
流域水污染治理经费有限,一些国家为改善流域生态环境,扩宽水污染治理经费来源,实现“以电养水”,即通过流域水利发电工程的兴建,所获取的电费用于补偿流域水污染治理。如美国的田纳西河流域管理局,实施“以电养水”使其成为全美最大的电力生产商,电价仅为全国电价的40%,服务范围达到7个州,成功地为田纳西河流域管理提供了充足的经费来源。
2.5 金融支持政策
相对来说,流域水污染治理的经费来源捉襟见肘。为保证流域水污染治理,一些国家通过金融财政政策来支持流域水事管理。如政府通过流域开发项目拨款、允许发行企业债券筹集资金、免税和低税政策等。
2.6 完善水价形成机制
水资源的使用和水污染的治理,关键之点还在于形成一个完善的水价机制,促进节约用水和减少水污染。流域内的供水企业和污水处理企业都能赢利,主要是形成了一个合理的水价形成机制。通过水市场的完善,水权的交易,用水效率大大提高。实行以用水许可制度或水权登记制度为核心的水权管理制度,对水资源实行有偿使用与管理。
3 协商治理模式
3.1 协商理念
协商治理流域水污染问题目前已经成为国外主要的治理手段。协商治理水污染在流域管理相关法律中有明确的规定。同时,法律的制定也是通过协商的方式达成的。因此,协商治理即是一种手段,更是一种理念。如随着墨累-达令河流域水污染日益恶化,早先制定的《墨累河河水管理协议》已不能适应水污染治理的需要,1987年流域内相关利益主体经多次协商,共同订立了《墨累――达令流域协定》。同时,协定也规定流域内水事管理主要通过协商方式进行。
3.2 协商立法
国外的流域管理立法均是通过各方协调建立起来的。如《墨累-达令流域协定》等。
3.3 协商机构
各国在各大流域纷纷建立了各种流域管理机构来进行协商治理水污染。这些机构如前所述有3大类包括流域管理局、流域管理委员会、流域协调委员会,均是流域管理中的协商机构。
3.4 协商机制和手段
3.4.1 协商对象
协商对象包括4个层面,流域管理机构与中央水污染管理机构的协商;流域管理机构与流域内各地方政府间的协调;流域内各地方政府间展开的协商;民众的参与协商。
3.4.2 协商手段
(1)投票表决制。流域内各利益主体的利益诉求可以通过投票的方式得到充分的体现。
(2)流域管理机构的开放会议制度。流域管理机构会定期举行开放会议,有兴趣的公众均可以到场旁听。
(3)听证制度。凡涉及流域内各利益主体的决策,均须举行听证会,听证会公告,吸引利益相关者参加听证。
(4)排污汇报制度。排污者定期将自己对排污检测数据向流域管理委员报告,如果作假欺骗,将受严惩。
(5)取水注册登记报告制度。流域内各用水户的取水(不论地表水或地下水)均要注册登记,报告取水量。
(6)水文信息的公布制度。定期水文年报,流域管理委员会通过自己的刊物或网站定期向社会公布相关资料,公众可以通过联网进行检索。
(7)顾问委员会制。顾问委员主要来自流域内各界民众,协商委员在水资源管理、毒物管理、水质、最小流量控制等方面进行咨询。
3.4.3 协商保障
中央政府对各流域管理委员会的财政上的支持,是保障流域管理委员会协调流域内各行政机构水污染治理行为的物质保障。流域内行政主体的互谅互让是协商的基础。
3.4.4 公众参与
(1)通过各种平台,推动公众了解流域水事管理。通过“土地关爱计划”吸引公众参与流域水事管理。该计划的实施方通过“扎根基层”,直接面向农民和社区。政府通过建立自然信托基金的方式对社区进行资金支持。吸引一些营利和非营利组成参与该计划,开展环境教育活动。该计划成功推动公众参与到流域水事管理活动中来。提高了公众的环境意识,对流域水污染防治起到了积极的推动作用。
(2)设立调查咨询机构了解民意。如在墨累――达令河流域委员会中下设社区咨询委员会,是部长委员会的咨询协调机构,由地区代表和特别利益集团的代表组成,是部长委员会与流域内居民的联系纽带,负责收集调查各方意见,为部长提供决策咨询。
(3)流域机构的组成体现公众参与。各国的流域管理强调多方参与,增强其民主化、科学性与透明度。各级流域管理机构中,除中央及地方代表外,还吸纳了用水者和相关专家作为其成员,且所占比例不小。为了更广泛地吸引公众参与,有些流域管理机构除设定正式委员外,还设置了委员,建立了委员会会议的旁听制度、听证会制度、顾问委员会制度、基本资料的联网检索制度等。同时,吸收公众直接参与流域水事管理的监督工作。如法国的“三三制”和“水议会”。“三三制”的组织形式是1/3成员是用户和专业协会代表,1/3是政府有关部门代表,1/3成员是地方当局代表。流域委员会的主席由上述代表通过选举产生。
(4)建立多层对话机制。流域管理还在国家、流域及地方3个层次建立了“协商对话”机制。根据这一机制,流域管理机构成员、用水户和国家行政代表可就流域水管理事务进行协商对话,使流域水事管理充分反映各主体的利益诉求,使决策更加科学。
(5)民选流域管理委员会成员制度。为提高公众参与的积极性,更好地体现民意,许多流域管理机构的成员可以通过民选产生。除一部分成员为用水户代表和政府有关部门代表外,其余成员均民选产生。
3.5 水事管理中的协商实践
我国水事管理中存在协商治理的萌芽。明清时期,一些发达灌区通过灌区选举的形式协商治理水资源。一些用水户开始自筹资金兴建水利设施,经过推举,轮流担任水利设施的管理者,自主管理水利设施。这种自筹资金、自己建设、自己管理就是典型的协商管理。协商主要是灌溉用水协商,还未涉及水污染治理协商。在当代,水权交易协商成功出现在我国市场经济发达的浙江省。通过协商谈判,浙江义乌向东阳买水。跨界水事纠纷的协商,我国政府明确规定由上级行政部门承担。跨省界水事纠纷的协商由水利部主导。这些水事协商活动及相关规定为我国建立水污染协商治理模式打下了基础。
参考文献:
[1] 吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究[M].武汉:武汉大学出版社,2006.
[2]曾文慧.越界水污染规制――对中国跨行政区流域污染的考察[M].上海:复旦大学出版社,2007.
维护渭河健康生命
2008年4月，陕西省政府制定了《渭河流域综合治理五年规划》，按照突出重点、颁布实施的原则，提出了2008～2012年五年内急需尽快建设的项目任务和工作职责。
周峰认为，这两个治理规划的实施将有效缓解渭河中下游严峻的防洪形势，遏制水质恶化趋势，改善流域生态环境，缓解关中水资源的供需矛盾，从而维护渭河的健康生命。而维护渭河健康生命，让“人水和谐”，就必须坚持以人为本，增强保护意识，节水治污，协调水沙，实现以“河道稳定不决口，水质污染不超标，生态用水有保障”为主要标志的健康生命目标。
多年来，围绕渭河的治理和管理，各级政府、各有关部门、社会各界和沿河民众倾注了辛勤的努力。他说，维护渭河健康生命需要从政治、经济、文化、社会等不同层面进行探索与实践。在政治层面，急需健全渭河治理与保护的法律法规，促进形成体现市场需求、社会参与和公共服务意识的管理机制；在经济层面，以渭河为轴构建关中生态圈，建设节水型社会，建立科学合理的渭河水资源开发、利用和保护体系；在文化层面，全方位、多角度的研究、整理、传承和弘扬渭河水文化，建设渭河文化示范工程；在社会层面，要进一步树立保护渭河的意识和治理的工作合力。
严格入河排污监督管理
污染治理是改善渭河水环境的必需措施，也是维护渭河健康生命的基本前提。因而周峰建议，首先应进一步加大渭河水污染防治力度，保障渭河干流水质保护的目标要求；强化污染源和入河排污口监测与监督管理，加大违规成本和惩治力度。
第二，在渭河干流及主要支流泾河、北洛河、千河、漆水河、石川河、沣河等河段，实施排污人河许可管理，严格控制人河排污总量。实施渭河流域水量水质统一管理，建立渭河省界、市界断面水质控制的行政责任制度，切实加强省界、市界断面水质监测能力。
第三，加强工业污染源治理。配合环保、城建部门完成渭河流域在建及待建污水处理厂的规划建设工作。引入市场机制，以经济手段推动水污染治理。在全流域推广“企业建厂、政府建网，企业运营、市民付费、政府监管”的建设经营模式，实现治污工作新突破。
另外，还要加快促进沿渭城市河道与水环境整治步伐，修复和保护水生态，加大城市自备水源井关闭力度，切实落实沿渭城市地下水禁采区、限采区范围，大力改善渭河水环境。建立渭河水污染事件应急机制，积极做好河流水污染事故应急监测与管理，确保水源地安全。
加快东庄水库等水沙调控工程建设
相关治理技术的应用研究
1相关治理技术的选取
阿什河水环境受点污染源和面污染源的共同影响,仅使用污水处理厂无法实现水环境达标的要求,必须采用综合措施。措施一:污水处理厂升级改造。2005年国家环号文/关于严格执行5城镇污水处理厂污染物排放标准6的通知0明确提出,北方缺水地区的城镇生活污水处理厂、排入国家和省确定的重点流域及湖泊、水库等封闭半封闭水域时,均应执行5城镇污水处理厂污染物排放标准6一级A标准。阿什河位于我国东北地区,是松花江流域重要支流,故阿城、信义等污水处理厂的出水标准也应达到一级A。考虑到工程的建设周期,本研究建议/2013年完成一期污水处理厂的一级B到一级A的升级改造,2015年污水处理厂按照一级A标准建成0。措施二:在措施一的基础上建立人工湿地工程。阿什河河滩较宽,适合设置人工湿地工程,可用于沿线面污染源的处理以及污水处理厂尾水的强化处理。目前,我国北方地区已有大量人工湿地的研究成果和工程运行经验。措施三:在措施二的基础上,根据需要适当开展引清调度,本研究初步采用通过调控上游西泉眼水库下泄量来实施引清调度工作。
2污水处理厂升级改造效果分析
根据措施一,不同目标年下阿什河全段实际入河量见表3。对比表3和表2,可以得出以下结论:(1)2013年,随着一期污水处理厂的升级改造,污染物入河量有所降低,但全年的氨氮以及冰冻期的COD仍大于河道的污染总量控制。(2)2015年,污水处理厂二期工程建成后,将现状并未排入阿什河的污水通过污水处理厂排入阿什河,提高了排入阿什河的污染物量,导致全年的氨氮以及冰冻期的COD仍大于河道的污染总量控制。可见,通过污水处理厂升级改造,非冰冻期COD的入河量低于河道的污染总量控制,但冰冻期COD以及全年的氨氮入河量依然大于河道的污染总量控制,应采用人工湿地以及水资源调度等措施进一步增强河道的污染总量控制能力,尤其是加强对N元素的降解。
3人工湿地+引清调度效果分析
由于人工湿地的处理能力与工艺、水情等因素密切相关,本研究根据相关的研究成果拟定了4组人工湿地的处理能力工况(见表4),以研究不同情况下需要的引清调度规模,研究结果见表5。通过计算分析可知:一方面,随着人工湿地处理能力的提高,阿什河需要的引清量有所降低,尤其是在非冰冻期,所以应尽量发挥人工湿地的作用;但另一方面,即使人工湿地对COD和氨氮的去除率分别达到70%和60%,依然需要实施一定规模的引清量。
结论和建议
1主要结论
(1)为确保阿什河水质达到规划目标的要求,仅采取按一级B标准建设污水处理厂是远远不够的,需要采用/污水处理厂升级改造为一级A+人工湿地+引清调度0的综合措施。(2)随着相关污水处理厂的建成,今后阿什河最大的污染源是污水处理厂的尾水和面污染源,所以除了在阿什河干流设置人工湿地控制面污染源外,在污水处理厂尾水排放口也应设置一定规模的人工湿地,以强化尾水处理。
2相关建议
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