（一）转移支付制度不规范
我国的转移支付制度形成于1994年的分税制改革，但到目前仍没有实现制度化。由于缺少规范性，中央的转移支付具有很大的随意性，常规的一般性转移支付占比偏低，基层财政转移支付缺乏稳定性。而专项转移支付,中央政府要求地方政府必须有与之相对应的配套资金，这就导致财力较弱的地方政府无法得到转移支付资金。另外，虽然我国的转移支付规模在不断增大，但是增幅较小，远远低于中央财政收入占全国总财政收入比重的增长幅度。虽然转移支付增长有限，但需要地方政府承担的事权却在不断增加，支出范围日益扩大，致使地方财政的缺口不断增加，地方财政压力不断加大。在这种转移支付制度体系下，一方面，进一步加大了地方政府间的财力差距，依赖于财政支持的城乡基础设施和公共服务地区间的差异化加大；另一方面，需要基层政府提供的公共服务和公共产品无法保障，这不利于新型城镇化目标的实现。
（二）城乡财政支出形式不合理
长期以来，由于我国城乡“二元”社会格局的存在，使得我国中央和地方政府对于一种城乡基本公共服务的财政支出，在提供城乡居民基本公共服务的成本分配和收益分享都根据城市与农村的固有情况进行两种截然不同的财政制度设计与财政政策安排，形成所谓的“二元化”财政支出形式。在这种支出形势下，城市居民只需要付出较少的经济成本就可以享受到比较全面的医疗、养老等比较健全的城市基本公共服务。而农村基本公共服务由于缺乏直接、有效、充足的制度保障与政策支撑，致使农村基本公共服务相对匮乏。2014年2月7日召开的国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这只是解决城乡二元结构问题迈出的一小步，对于我国多元化的社会养老保险来说，这并不是彻底的并轨，原新农保参保者的待遇也不会立即出现很大的数字提升，彻底解决这些问题需要一个相当长的时间。这种“二元化”的财政支出形式，最终导致了我国城乡之间基本公共服务非均等化，这不利于新型城镇化目标的实现。
（三）分税制体制不完善
1994年的分税制并不符合规范分税制的基本要求,在具体体制设计及运作过程中表现出诸多问题。首先，未明确省以下各级地方政府之间的财政关系，我国所有省级行政区，在省以下都没有进入真正的分税制状态，所以省以下各级政府的事权、财力是不确定的。其次，在税种划分上，税源集中、易于征管、收入量大的税种多划为中央税，而税源分散、征管难度大、收入量少的税种多划为地方税，这使得地方在税种划分上处于不利位置。同时，在体制运作过程中，中央又不断对体制进行有利于自身的调整。最后，随着财力不断被集中，特别是2005年农业税全面取消，以及随着营改增的推进，地方财政收入大幅减少，地方财政特别是基层财政陷入了严重的财政困难。虽然，中央政府也意识到这些问题的存在，多次提出要进一步完善税收制度，但从实施的效果来看，中央税越完善越多，地方税体系则至今没有完整、稳定的建立起来，地方的财政收入无法保障，这不利于新型城镇化目标的实现。
二、推进新型城镇化建设的对策
（一）构建地方政府主体税种，完善分税制财政管理体制
为确保地方稳定的财政收入以及应对营改增，必须进一步培育地方税体系。而当前税改的主题是结构性减税，所以，不宜通过加大税负的方式来培育地方税体系，主要还是规范税收收入，通过费改税等方式来实现。根据各地试点情况来看，地方税体系可以包括环境税、资源税和房产税（物业税）等税种，同时取消一些不规范的收费项目。一般来说，越是地方资源越富集，大型生产型企业越积聚，可开发和待开发土地越多，这就为税种的开征提供了稳定的税基。这样既没有增加地方企业的负担，地方政府有稳定的财源保障，同时又符合城镇化发展对于环境、土地等资源的保护和稳定房价的需要，从而形成一个以法律为背景的长期有效的经济调控杠杆。十八届三中全会提出，要加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。可以看出，国家已经将地方税制的改革和完善提上日程，要着力解决好地方财政收入问题。当然，税收体系的建立需要一个漫长的过程，为确保地方税收体系的建立，中央财政应给予地方财政足够的支持。在培育地方税源的同时，还应根据事权和财权相对应原则，对现有税种的分税制度进行调整，在中央、省级、市县之间逐级建立合理的税收分成体系，并要适度提高地方分成比例，以有效解决新型城镇化建设中的地方财力不足问题。
（二）规范土地财政和地方债务，使其成为合规合法的收入
一方面，要认识到土地财政和地方债务既然普遍存在，就应该有其存在的合理性和必要性；另一方应采取有效措施，修订有关法律文件，规范土地财政和地方债务，使其成为合法行为，通过加强管理，减少、规避其可能存在的问题。土地财政实质上在国外发达国家也普遍存在，只不过这些国家是以税收的形式进行收缴，是符合法律规定的财政收入的来源。鉴于此，我国应完善土地收入严格管理和规范使用的相关办法，将其全部纳入预算，土地出让收入应专门用于公共服务、公共基础设施建设等改善民生方面的支出。同时逐步转变为通过开展房产税、物业税等税收形式进行征收，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入，抑制了房地产的投机性交易，有利于改变地价、房价虚高，满足城镇化过程中对房地产的刚性需求。对于地方债务问题，应允许地方政府通过发行地方政府债券的方式进入债券市场融资，提高地方政府债务透明度，改变过去单一的通过银行信贷的融资方式，扩大融资空间。为了便于管理和降低风险，应该只赋予省一级政府发债权，发债所得的资金由省根据各市、县的需要调配使用。在城镇化过程中，资金需求量巨大，为防范地方政府的融资需求不断膨胀，必须控制融资增量，建立债务监控体系，加强债务管理，有效降低地方债务风险。
日前，中科院电工所研究员、中国工程院院士顾国彪表示，建设智慧城市以及新型城镇化能源系统的关键是政策、创新机制建设问题。
2014年，我国新兴能源新增装机与平均利用小时呈现上涨与下降相反态势。国家能源局的数据显示，2014年我国核电装机增长3 6.1%，平均利用小时数减少385小时;风电装机增长25.6%，平均利用小时数减少120小时。另据中国电力发展促进会秘书长姜绍俊测算，在太阳能装机增长67%的情况下，平均利用小时数减少约240小时。
顾国彪指出，目前，新能源发展面临诸多挑战亟待解决，例如，各种新能源发电方式的间歇性、波动性该怎么办、新能源资源聚集区与负荷中心距离远怎么办、新能源聚集地区的电网薄弱怎么解决等诸多问题。而对于电网发展，有两大方向，一个是利用特高压电网，将资源富集区的能源输送至负荷中心。另一个就是发展先进适用的储能技术，建成一个真正的智能电网，对于电力行业而言，是一个很好的机遇。
他认为，具体而言，风电的挑战就在于，风能很丰富，需要研究这样的能量怎么储存起来，或者是在不稳定状态下如何使用等问题。通过长走廊组合成一个风电群，和大电网络联合，是必须好好研究的课题。“对于太阳能而言，我的观点是，光伏并非发电，只能称为电池，因为它是一个储能手段，需要依赖储能技术的发展，同时需要通过电网现代化，并结合我们的国情去发展。”
“面向未来，建设真正的智慧城市和新型城镇化，绝不能走‘先污染再治理’的老路。”顾国彪认为，宏观架构应该包括双向智能电网、新燃料、储能选型等要素;从产业角度来看，智慧城市（新型城镇化）的能源系统应将风电、电动车、光伏联合起来，通过超级计算机进行管理，从而把智能电网、新能源、电动汽车、储能融为一体，进而解决电网昼夜峰谷差问题和不稳定的新能源接入问题，最终建立一个高效、稳定的电力生产和消费体系。
一、新型城镇化建设中金融供给与需求的几个矛盾
（一）金融供给总量与城镇化建设大量资金需求的矛盾
改革开放30年来，我国城镇化率从1978年的17.92%提升到2012年的552.57%，基本达到了世界平均水平。但与发达国家超过80%的城市化率相比，我国城镇化水平未来依然有30%以上的提升空间。城镇化必然伴随着大量的基础设施建设和民生项目建设，需要大量的长期资金投入，据有关测算，城镇化率每增加一个百分点，将产生7万亿的投资和消费需求，中国未来城镇化所产生的资金需求将超过40万亿元。按过去十年我国城镇化率年均提升1.37个百分点计算，结合当前我国投资和消费资金需求中来源于金融部门的比例，初步估算对金融部门的年均资金需求不低于5万亿元，仅依靠金融部门提供难度很大。
（二）金融市场化导向与城镇化资金需求公益性的矛盾
确保资金安全性、追求赢利性和流动性是金融业市场化经营的首要目标，也是保障金融业长期可持续发展的最基本要求。尽管，新型城镇化是节约集约、生态宜居、和谐发展为特征的城镇化，但起步阶段仍离不开大量的城镇基础设施与公共服务设施，需要加强交通、能源、文化娱乐等城市基础设施建设和就业、医疗、养老等城市公共服务建设，这些需求普遍存在承贷主体不明、担保困难、还款来源受限等特征，资金需求呈现明显的公益性特点，与当前社会主义市场经济体制下金融业市场化导向的经营理念存在着本质的矛盾。
（三）融资渠道狭窄与城镇化资金需求多元化的矛盾
随着城镇化的稳步推进，农村人口市民化和农业产业化的步伐将加快，金融需求主体和需求产品种类都将发生重大变化，从农村看，金融需求主体将从传统农民扩大到农村企业、家庭农场和农民专业合作社等现代农业主体；从城市看，金融需求主体将增加市民化的农民，及由此衍生的具有大额、长期特点的城镇基础设施建设和住房、就业、创业等小额融资需求等。多元化的资金需求，需要多样性的融资渠道与此相衔接。虽然近些年城镇化建设直接融资发展较快，但直接融资比重仍较低，银行间接融资依然居主导地位。结合当前通过政府融资平台为城镇化融资的老路很难持续走下去的实际，城镇化建设迫切需要创新拓宽融资渠道。
（四）金融资源向上集中与城镇化资金需求下沉的矛盾
新型城镇化是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促互进的城镇化。考虑我国人口总量大、农村人口多的现实国情，短期内小城市、小城镇和新型农村社区将是新型城镇化的主战场，这就要求金融资源要向小城镇以下倾斜。但从当前实际来看，与城镇化相适应、相匹配的金融体制还不完善，绝大多数金融机构、金融业务、金融资源集中在重点区域和中心城市，众多小城市、小城镇和农村地区长期处于金融服务链的末端，金融服务难以满足现实的需求。
二、制约金融支持新型城镇化的几个关键因素
（一）金融支持城镇化建设的顶层设计缺失
新型城镇化将是一个长期复杂的系统工程，金融业要更好地支持城镇化必须优先做好顶层设计和规划。目前，金融在支持城镇建设方面仍处于零星、散乱和自发状况，支持力度非常有限，主要是各金融机构根据本单位的信贷政策和操作方案，单独评价项目是否符合金融支持条件，难以满足城镇化资金规模化、多样化的需求，迫切需要从顶层设计金融支持城镇化建设的各项政策和具体措施，为金融业业大规模投入指明方向和道路。
（二）金融支持城镇化建设的相关配套政策不完善
制约金融扩大对城镇化支持力度的关键因素是资金需求主体缺乏有效的担保抵押物或其非市民身份，其实质是受当前土地制度和户籍制度等制约，农村土地承包经营权、农村房屋、农村宅基地等资源无法有效盘活，而进城农民工又因身份问题难以享受到城市金融的多样性产品和服务。当前必须要加快土地制度和户籍制度改革，从体制机制盘活农村各项资源，促进城乡要素平等交换和公共源均衡配置。
（三）金融支持城镇化的风险分担机制不完善
城镇化建设的基础设施、民生项目多数存在还款来源较难保障，潜在相对风险较高。然而，目前城镇化资金需求的风险分担机制不完善，信贷风险集聚在发放贷款的银行。风险分担机制不完善，制约了金融机构对城镇化发展要求的长期、大额、多样性等新的资金需求支持的积极性，难以调动金融机构对城镇基础设施、民生项目、农业产业化等发放信贷的主观能动性，可能会制约城镇化进程的加快。
（四）金融业改革的步伐难以适应城镇化发展的需要
当前城镇化中急需资金支持的小城市、小城镇和新型农村社区，大型商业银行从成本角度考虑不愿意涉足，主要依靠社区类金融机构和民间资本予以支持，这就需要放开社区类金融机构的设立限制。近年来，国家加快了金融改革的步伐，稳步放开了社会资本进入金融业的门槛，允许社会资本设立村镇银行、小额贷款公司和资金互助社。但从实际来看，社会资本进入金融业的门槛仍然较高，改革的步伐迫切需要加快。
三、加快完善有利于金融支持城镇化建设的政策措施
（一）抓紧研究制定金融支持城镇化的顶层设计
根据城镇化金融需求特点，研究制定金融支持城镇化的指导意见，为金融支持城镇化建设提供政策依据。指导意见要重点明确以下几个方面：一是明确城镇化建设的承贷主体，为金融机构有针对性地建立服务流程和操作规程奠定基础。二是明确各类金融机构在支持城镇化中的作用，为金融机构突出支持重点指明方向。三是明确金融支持城镇化建设的正向激励政策措施。在财税政策、金融政策等方面给予优惠政策，鼓励和引导金融机构把城镇化作为新业务的拓展领域。例如，在金融方面，对参与城镇化建设力度较大的金融机构在存款准备金、合意贷款规模、不良贷款核销、资本充足率等方面给予倾斜，在金融市场准入、新业务开办、网点设置等方面优先办理。在财税方面，对城镇化建设薄弱环节给予贷款贴息或风险补偿，对城镇化贷款给予税收减免等。
（二）加快完善有利于金融支持城镇化的土地和户籍制度
围绕盘活农村各种资源和推进人的城镇化这两个关键任务加快改革，破解制约金融服务创新的因素。一是推动农村土地制度改革。开展农村承包土地和宅基地确权登记，赋予农民对承包土地更加充分的占有、使用、收益和处置权力，保留在各级城市落户的农民土地承包经营权和宅基地使用权，允许农村集体土地承包经营权、宅基地、农村房屋等进行抵押融资，探索在城市落户农民用宅基地置换城市房产，支持农民将在农村所拥有的各项资源作为其融入城市的资本。二是加快户籍制度改革。从长期看，鼓励和支持城乡居民自由流动，为有条件、有意愿在城市定居的农民提供安居乐业所必要的保障。从短期看，就是要逐步放宽城市落户条件，有序做好现有在城市有固定住所、稳定工作的农民工市民化，加块市级以下地区特别是东部经济发展水平高、人口承载能力强的中小城镇的农民工市民化步伐，赋予其享受与城镇居民同等的公共服务。
（三）建立健全与新型城镇化相匹配的金融组织体系
一是探索设立专注于城镇化的政策性银行的可行性，建议在总结现有三家政策性银行经营的成功经验基础上，以邮政储蓄银行为基础改制设立中国城镇化发展银行，既可以盘活邮政储蓄银行大量闲置信贷资源，又可以有效支持城镇化建设。二是加快推进新型金融机构发展，放宽村镇银行发起人条件，允许包括银行、保险、证券、信托、企业和个人等境内各类出资人作为大股东发起组建村镇银行，支持小额贷款公司转制为村镇银行。三是考虑小额贷款公司是经营货币这一特殊属性，建议将小额贷款公司明确为银行业金融机构，按照审批金融机构的要求设立，并纳入目前的银行业监管体系进行监管。
（四）构筑金融支持城镇化贷款风险分担机制
完善的风险分担机制是金融长期支持城镇化可持续发展的关键。加快完善城镇化贷款风险分散和补偿机制，调动金融机构支持城镇化建设的积极性。一是要构筑城镇化贷款风险分担机制，成立政策性贷款保险公司，对城镇化贷款进行保险；二是借鉴中小企业贷款担保公司的成功经验，设立城镇化贷款担保机构，对城镇化贷款风险进行分担；三是建立城镇化贷款风险补偿基金，对受公益性项目等因素影响产生的不良贷款进行适当补偿。
（五）创新拓宽城镇化建设的融资模式和渠道
根据新型城镇化建设的多元化金融需求特点，创新拓展新型城镇化建设融资模式与渠道。充分发挥资本市场直接融资功能，鼓励和支持城镇化建设中符合条件的农业产业化企业、农民专业组织、农业中小企业利用股票、债券市场融资；支持地方政府通过发债筹集城镇化建设资金，用于弥补地方政府建设资金不足；探索城镇化建设中基础设施资产证券化，及时有效盘活固化的资本；用好大量活跃的社会资本，畅通社会资本进入城镇化领域，弥补城镇化建设资金缺口。真正构建财政资金、金融资本、产业资本和社会资本等合力支持城镇化的投融资机制。
[关健词] 小城镇 生态环境保护 政策 实施机制
一、我国小城镇生态环境保护的现状分析
我国小城镇建设过程中生态环境问题日益突出，总体发展迅速，类型复杂，潜在危害大。突出是指在一些环境容量小、人口密度高、工业相对集中的小城镇里，环境问题的严重程度不亚于大中城市或工业区。总体发展迅速是指随着小城镇及乡镇企业的迅速发展和小城镇问题没有得到应有的重视，即使是一些环境空间比较大的小城镇，环境问题也在迅速发展。类型复杂是指由于小城镇的类型复杂，所以环境问题差别很大，即使是同一类型，如工业型，由于小城镇的支柱行业不同，所带来的环境破坏也不一样。小城镇处于农村的包围之中，它的环境可以和农村连成一片，互相渗透。小城镇的环境问题一旦成为一个普遍性的严重问题，治理起来非常困难，会造成生态环境破坏严重的后果。
(一)小城镇环境污染严重
企业在生产过中排放的各种污染长期得不到有效治理，这是小城镇的主要污染，多数小城镇的环境污染问题主要来自于生产产生的各种污染物。其中，主要来自于高速发展的乡镇企业。
(二)建设资金不足、环境保护设施普遍缺乏
小城镇建设资金，特别是基础设施建设资金的短缺，己经成为制约小城镇建设与发展的瓶颈。
(三)各级重视程度不够
目前我国环境保护的重点仍然是工业污染、城市污染，主要是大中城市的污染和生态环境的保护。小城镇的环境问题由于资金、技术等等问题没有得到应有的重视。
(四)环境规划无或者落实不足
在小城镇环境规划方面，没有总体规划，使小城镇布局不尽合理。或者有规划，但小城镇规划建设工作却难于落实。而且我国小城镇普遍未进行功能分区，许多地方不按规划建设，有了规划也是形同虚设。
二、我国小城镇生态环境问题的原因
小城镇生态环境问题复杂多样，概括起来，主要有以下几方面的原因。
(一)管理体制的制约
小城镇的现行管理体制中，既有市场管理的成份，又没有完全摆脱传统体制，这种依附在计划经济体制上的市场管理行为，很难适应快速发展的市场经济，导致经济、社会、市政功能层次较低，难以发挥应有的效应。镇政府在责、权、利等方面与现行的条条块块管理体制关系难以理顺，使镇级政府在调控引导过程中捉襟见肘，制约很多。政府职能难以完善，组织协调难以进行，镇级政府常常只有义务而无权力。
(二)经济实力的制约
经济是发展的动力和关键。小城镇的诸多问题集中体现在实力弱小、经济发展水平低下，严重影响小城镇持续发展，生态环境保护也不例外。因为经济的落后，乡镇企业的技术含量低，缺乏环境防治资金。乡镇企业污染排放有两个特点，一是污染物浓度高，二是污染物的处理率和达标率低。
(三)行政不力
小城镇还未真正建立起与市场经济相适应的发展运行机制。特别是在小城镇基础设施建设领域，习惯于等国家政策、靠财政补贴，要银行贷款，不会运用市场机制来解决基础设施建设滞后的问题，已建的项目常常资源浪费严重。长期以来小城镇的规划工作都是因袭大中城市的规划编制方法，没有具体的小城镇环境保护规划编制方法，在这方面工作非常薄弱。
我国的基层环境保护能力是相当薄弱的。小城镇的环境管理工作主要依靠县、镇两级环境保护主管部门负责，而这两级基层环境保护部门的机构、人员素质、技术设备远远跟不上客观形势的要求。
小城镇的城建部门是政府实施规划管理的监督机关和实行许可证制度管理的执法机关。目前县城镇的规划管理都是由县政府的城建局和镇的城建所实施。而现实的情况是县政府城建局只负责规划编制的一些技术工作，审批一些小城镇的基本建设项目。对法律监督的职能还没有充分发挥，往往是权大于法，缺乏法律的严肃性。
(四)环境意识不高
小城镇居民大多是农业人口，缺乏城市意识，生态环境保护意识薄弱，给小城镇生态环境带来不利影响。乡镇企业在发展导向上基本未考虑可能对环境造成的影响，乡镇企业领导和地方千部环境保护意识差，只注重经济增长，忽视环境保护，导致严重的生态破坏和环境污染。
三、小城镇生态环境保护政策的实施机制
(一)政府应该促进小城镇生态环境保护职能的强化。
小城镇环境建设除了需要政府的投入，更需要政府做出适当的制度安排，包括诱发性制度安排和强制性制度安排，以促使污染环境和破坏小城镇资源的单位和个人采取措施预防他们的行为。
1．住房和基本服务
当局需要提供可靠的电力、水力、排污系统和卫生设施。城镇当局可以找出一些土地用于建房并提供一些基本的服务设施，鼓励迁入者在这些地基上建房。居住和基本市政服务可作为“再集中”政策的有效实施手段，因为农村居民居住分散，把他们集中在一个相对集中的居民区可以更有效地提供服务，同时一节约出更多土地资源。
2．基础设施的建设
对小城镇来讲，依靠一个由公路、通讯和服务组成的系统与农村、其它城镇和大中型城市联系起来非常重要。在一个行政区中，不同城镇联系所产生的协同效益是巨大的。这类系统的投资应由高一级的地方政府甚至是中央政府对之进行必要的投资。促进城镇环境基础设施建设，特别是要因地制宜地建设城镇污水处理设施和垃圾处理设施。
3．小城镇政府职能的转变
完善小城镇政府的经济和社会管理职能，为城镇的规划实施和管理提供制度上的保障。小城镇政府是我国最基层的一级政府，计划经济体制下的政府职能和机构设置在小城镇一级并未健全，因此受旧体制束缚较小。而且，小城镇在企业运行制度、居民住房制度等许多方面，市场机制都占主导地位，因此，最有条件按照市场经济体制要求，建立结构合理、精干高效的新型小城镇政府。完善小城镇政府的各项经济和社会管理职能。 缺乏法律的严肃性。
(四)环境意识不高
小城镇居民大多是农业人口，缺乏城市意识，生态环境保护意识薄弱，给小城镇生态环境带来不利影响。乡镇企业在发展导向上基本未考虑可能对环境造成的影响，乡镇企业领导和地方千部环境保护意识差，只注重经济增长，忽视环境保护，导致严重的生态破坏和环境污染。
三、小城镇生态环境保护政策的实施机制
(一)政府应该促进小城镇生态环境保护职能的强化。
小城镇环境建设除了需要政府的投入，更需要政府做出适当的制度安排，包括诱发性制度安排和强制性制度安排，以促使污染环境和破坏小城镇资源的单位和个人采取措施预防他们的行为。
1．住房和基本服务
当局需要提供可靠的电力、水力、排污系统和卫生设施。城镇当局可以找出一些土地用于建房并提供一些基本的服务设施，鼓励迁入者在这些地基上建房。居住和基本市政服务可作为“再集中”政策的有效实施手段，因为农村居民居住分散，把他们集中在一个相对集中的居民区可以更有效地提供服务，同时一节约出更多土地资源。
2．基础设施的建设
对小城镇来讲，依靠一个由公路、通讯和服务组成的系统与农村、其它城镇和大中型城市联系起来非常重要。在一个行政区中，不同城镇联系所产生的协同效益是巨大的。这类系统的投资应由高一级的地方政府甚至是中央政府对之进行必要的投资。促进城镇环境基础设施建设，特别是要因地制宜地建设城镇污水处理设施和垃圾处理设施。
3．小城镇政府职能的转变
完善小城镇政府的经济和社会管理职能，为城镇的规划实施和管理提供制度上的保障。小城镇政府是我国最基层的一级政府，计划经济体制下的政府职能和机构设置在小城镇一级并未健全，因此受旧体制束缚较小。而且，小城镇在企业运行制度、居民住房制度等许多方面，市场机制都占主导地位，因此，最有条件按照市场经济体制要求，建立结构合理、精干高效的新型小城镇政府。完善小城镇政府的各项经济和社会管理职能。
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4．法律保障
从小城镇的现状来看，各种法律手段在涉及到环境保护问题时，不能协调一致，削弱了法律权威的作用。目前小城镇行政管理体制上的条块分割，镇政府缺乏统一的行政权，也是造成小城镇生态环境无法统一管理的一大难题。需要在行政体制改革中加以解决。
首先运用法律手段强化监管。合理开展小城镇发展区域的生态功能区划，依据区划和环境保护法律法规，严格各类开发建设活动的环境管理，执行环境影响评价、“三同时”制度，从源头上把好关。加强生态保护。
其次环境立法和环境执法要相协调。立法活动要体现执法活动的客观需要，要有现实针对性，解决环境执法中的矛盾和问题，使环境法律成为环境执法的可靠的执法依据。
(二)环保部门参与综合决策制度
1．规划制度
要做好生态环境保护规划。我国目前对小城镇的生态环境规划工作还是很重视的。国家相关部门也制定了一些相应的规划，条例，对小城镇的环境规划进行系统科学的指导。当前应该注重落实这些规划。
2．政府环保部门应树立行政权威
环境保护部门在行使行政管理职责中往往受到其他党政机构或基层党、政领导人的干扰。有些人不把环境管理机构看成是执法机构，致使环保行政管理工作缺乏有效的法律保障。小城镇生态环境保护需要各部门通力合作，环保部门应该从更高层次和更大范围考虑部门政策的价值取向，在对部门各种利益冲突目标的协调中达到综合决策目标的最大化，降低消极影响，树立应有的权威。
(三)建立小城镇生态环境保护多元化投资制度
市场经济条件下的小城镇基础设施建设，总的原则就是 “政府管规划，企业来建设”，“谁投资、谁所有、谁受益，谁失误、谁负责”。要引进市场机制，为小城镇环境保护工作提供资金和政策扶持。调动社会分散资金，为小城镇基础建设服务。
(四)建立和完善公众参与制度
1．强调质量和公众信任
2．用自愿行动达到环境政策目标
(五)教育培训制度
人是城镇化推进过程中最活跃的因素。高效的行政管理系统和高素质的政府工作人员是政府对城镇化进行有效调控的必备条件。当前，部分地区各级政府尤其是县、镇政府城镇规划、建设和管理人才严重缺乏，城镇化过程中相关人员处理各种复杂关系和解决难题的能力普遍不强，这在很大程度上制约了政府对城镇化规划决策、行政控制、法治规范等宏观作用的发挥。因此，必须采取有力措施，培养急需人才。
四、结论
通过考察我国小城镇生态环境保护的现状，己经明晰了现阶段我国小城镇生态环境保护存在的若干政策上的问题，主要是小城镇生态环境保护规划不力落实较，小城镇自身建设乏力，因而小城镇的生态环境保护建设在经济上经费不足，各级重视程度不够，缺乏先进的技术和设备，此外，小城镇居民教育水平的限制和生态环境保护意识的缺乏也是一个重要方面。我国小城镇生态环境保护要走上良性的轨道，必须建立相应的小城镇生态环境保护政策，这些政策应包括小城镇生态环境保护规划、小城镇生态环境保护的经济政策— 运用市场机制筹措建设资金和引导乡镇企业的集中和环境污染的治理、小城镇生态环境保护的技术政策和小城镇生态环境保护的社会政策— 加强生态环境保护的宣传和教育。建立起能够真正落实这些环境政策的小城镇生态环境保护实施机制，主要包括强化小城镇生态环境保护政府职能、建立环保部门参与综合决策制度、小城镇生态环境保护多元化投资制度和完善公众参与制度、教育培训制度。
参考文献：
[1] 《生态城市论》，董宪军著，中国社会科学出版社，2002年版.
[2] (21世纪城市规划管理》，任致远编著，东南大学出版社.
[3]《城市生态与城市环境》，沈清基编著，同济大学出版社，1998.
[4]《城市环境管理与可持续发展》，奥吉尼斯·布瑞汉特，艾德·弗兰科著，中国 环境科学出版社，2003年版.
[5]《城市环境问题》，王琪著，贵州科技出版社，2001年版.
[6]《可持续发展与环境资源法制建设》，蔡守秋等著，中国法制出版社，2003年版.
4．法律保障
从小城镇的现状来看，各种法律手段在涉及到环境保护问题时，不能协调一致，削弱了法律权威的作用。目前小城镇行政管理体制上的条块分割，镇政府缺乏统一的行政权，也是造成小城镇生态环境无法统一管理的一大难题。需要在行政体制改革中加以解决。
首先运用法律手段强化监管。合理开展小城镇发展区域的生态功能区划，依据区划和环境保护法律法规，严格各类开发建设活动的环境管理，执行环境影响评价、“三同时”制度，从源头上把好关。加强生态保护。
其次环境立法和环境执法要相协调。立法活动要体现执法活动的客观需要，要有现实针对性，解决环境执法中的矛盾和问题，使环境法律成为环境执法的可靠的执法依据。
(二)环保部门参与综合决策制度
1．规划制度
要做好生态环境保护规划。我国目前对小城镇的生态环境规划工作还是很重视的。国家相关部门也制定了一些相应的规划，条例，对小城镇的环境规划进行系统科学的指导。当前应该注重落实这些规划。
2．政府环保部门应树立行政权威
环境保护部门在行使行政管理职责中往往受到其他党政机构或基层党、政领导人的干扰。有些人不把环境管理机构看成是执法机构，致使环保行政管理工作缺乏有效的法律保障。小城镇生态环境保护需要各部门通力合作，环保部门应该从更高层次和更大范围考虑部门政策的价值取向，在对部门各种利益冲突目标的协调中达到综合决策目标的最大化，降低消极影响，树立应有的权威。
(三)建立小城镇生态环境保护多元化投资制度
市场经济条件下的小城镇基础设施建设，总的原则就是 “政府管规划，企业来建设”，“谁投资、谁所有、谁受益，谁失误、谁负责”。要引进市场机制，为小城镇环境保护工作提供资金和政策扶持。调动社会分散资金，为小城镇基础建设服务。
(四)建立和完善公众参与制度
1．强调质量和公众信任
2．用自愿行动达到环境政策目标
(五)教育培训制度
人是城镇化推进过程中最活跃的因素。高效的行政管理系统和高素质的政府工作人员是政府对城镇化进行有效调控的必备条件。当前，部分地区各级政府尤其是县、镇政府城镇规划、建设和管理人才严重缺乏，城镇化过程中相关人员处理各种复杂关系和解决难题的能力普遍不强，这在很大程度上制约了政府对城镇化规划决策、行政控制、法治规范等宏观作用的发挥。因此，必须采取有力措施，培养急需人才。
四、结论
通过考察我国小城镇生态环境保护的现状，己经明晰了现阶段我国小城镇生态环境保护存在的若干政策上的问题，主要是小城镇生态环境保护规划不力落实较，小城镇自身建设乏力，因而小城镇的生态环境保护建设在经济上经费不足，各级重视程度不够，缺乏先进的技术和设备，此外，小城镇居民教育水平的限制和生态环境保护意识的缺乏也是一个重要方面。我国小城镇生态环境保护要走上良性的轨道，必须建立相应的小城镇生态环境保护政策，这些政策应包括小城镇生态环境保护规划、小城镇生态环境保护的经济政策— 运用市场机制筹措建设资金和引导乡镇企业的集中和环境污染的治理、小城镇生态环境保护的技术政策和小城镇生态环境保护的社会政策— 加强生态环境保护的宣传和教育。建立起能够真正落实这些环境政策的小城镇生态环境保护实施机制，主要包括强化小城镇生态环境保护政府职能、建立环保部门参与综合决策制度、小城镇生态环境保护多元化投资制度和完善公众参与制度、教育培训制度。
参考文献：
[1] 《生态城市论》，董宪军著，中国社会科学出版社，2002年版.
[2] (21世纪城市规划管理》，任致远编著，东南大学出版社.
[3]《城市生态与城市环境》，沈清基编著，同济大学出版社，1998.
[4]《城市环境管理与可持续发展》，奥吉尼斯·布瑞汉特，艾德·弗兰科著，中国 环境科学出版社，2003年版.
[5]《城市环境问题》，王琪著，贵州科技出版社，2001年版.
[6]《可持续发展与环境资源法制建设》，蔡守秋等著，中国法制出版社，2003年版.
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4．法律保障
从小城镇的现状来看，各种法律手段在涉及到环境保护问题时，不能协调一致，削弱了法律权威的作用。目前小城镇行政管理体制上的条块分割，镇政府缺乏统一的行政权，也是造成小城镇生态环境无法统一管理的一大难题。需要在行政体制改革中加以解决。
首先运用法律手段强化监管。合理开展小城镇发展区域的生态功能区划，依据区划和环境保护法律法规，严格各类开发建设活动的环境管理，执行环境影响评价、“三同时”制度，从源头上把好关。加强生态保护。
其次环境立法和环境执法要相协调。立法活动要体现执法活动的客观需要，要有现实针对性，解决环境执法中的矛盾和问题，使环境法律成为环境执法的可靠的执法依据。
(二)环保部门参与综合决策制度
1．规划制度
要做好生态环境保护规划。我国目前对小城镇的生态环境规划工作还是很重视的。国家相关部门也制定了一些相应的规划，条例，对小城镇的环境规划进行系统科学的指导。当前应该注重落实这些规划。
2．政府环保部门应树立行政权威
环境保护部门在行使行政管理职责中往往受到其他党政机构或基层党、政领导人的干扰。有些人不把环境管理机构看成是执法机构，致使环保行政管理工作缺乏有效的法律保障。小城镇生态环境保护需要各部门通力合作，环保部门应该从更高层次和更大范围考虑部门政策的价值取向，在对部门各种利益冲突目标的协调中达到综合决策目标的最大化，降低消极影响，树立应有的权威。
(三)建立小城镇生态环境保护多元化投资制度
市场经济条件下的小城镇基础设施建设，总的原则就是 “政府管规划，企业来建设”，“谁投资、谁所有、谁受益，谁失误、谁负责”。要引进市场机制，为小城镇环境保护工作提供资金和政策扶持。调动社会分散资金，为小城镇基础建设服务。
(四)建立和完善公众参与制度
1．强调质量和公众信任
2．用自愿行动达到环境政策目标
(五)教育培训制度
人是城镇化推进过程中最活跃的因素。高效的行政管理系统和高素质的政府工作人员是政府对城镇化进行有效调控的必备条件。当前，部分地区各级政府尤其是县、镇政府城镇规划、建设和管理人才严重缺乏，城镇化过程中相关人员处理各种复杂关系和解决难题的能力普遍不强，这在很大程度上制约了政府对城镇化规划决策、行政控制、法治规范等宏观作用的发挥。因此，必须采取有力措施，培养急需人才。
四、结论
通过考察我国小城镇生态环境保护的现状，己经明晰了现阶段我国小城镇生态环境保护存在的若干政策上的问题，主要是小城镇生态环境保护规划不力落实较，小城镇自身建设乏力，因而小城镇的生态环境保护建设在经济上经费不足，各级重视程度不够，缺乏先进的技术和设备，此外，小城镇居民教育水平的限制和生态环境保护意识的缺乏也是一个重要方面。我国小城镇生态环境保护要走上良性的轨道，必须建立相应的小城镇生态环境保护政策，这些政策应包括小城镇生态环境保护规划、小城镇生态环境保护的经济政策— 运用市场机制筹措建设资金和引导乡镇企业的集中和环境污染的治理、小城镇生态环境保护的技术政策和小城镇生态环境保护的社会政策— 加强生态环境保护的宣传和教育。建立起能够真正落实这些环境政策的小城镇生态环境保护实施机制，主要包括强化小城镇生态环境保护政府职能、建立环保部门参与综合决策制度、小城镇生态环境保护多元化投资制度和完善公众参与制度、教育培训制度。
参考文献：
[1] 《生态城市论》，董宪军著，中国社会科学出版社，2002年版.
[2] (21世纪城市规划管理》，任致远编著，东南大学出版社.
[3]《城市生态与城市环境》，沈清基编著，同济大学出版社，1998.
[4]《城市环境管理与可持续发展》，奥吉尼斯·布瑞汉特，艾德·弗兰科著，中国 环境科学出版社，2003年版.
[5]《城市环境问题》，王琪著，贵州科技出版社，2001年版.
[6]《可持续发展与环境资源法制建设》，蔡守秋等著，中国法制出版社，2003年版.
4．法律保障
从小城镇的现状来看，各种法律手段在涉及到环境保护问题时，不能协调一致，削弱了法律权威的作用。目前小城镇行政管理体制上的条块分割，镇政府缺乏统一的行政权，也是造成小城镇生态环境无法统一管理的一大难题。需要在行政体制改革中加以解决。
首先运用法律手段强化监管。合理开展小城镇发展区域的生态功能区划，依据区划和环境保护法律法规，严格各类开发建设活动的环境管理，执行环境影响评价、“三同时”制度，从源头上把好关。加强生态保护。
其次环境立法和环境执法要相协调。立法活动要体现执法活动的客观需要，要有现实针对性，解决环境执法中的矛盾和问题，使环境法律成为环境执法的可靠的执法依据。
(二)环保部门参与综合决策制度
1．规划制度
要做好生态环境保护规划。我国目前对小城镇的生态环境规划工作还是很重视的。国家相关部门也制定了一些相应的规划，条例，对小城镇的环境规划进行系统科学的指导。当前应该注重落实这些规划。
2．政府环保部门应树立行政权威
环境保护部门在行使行政管理职责中往往受到其他党政机构或基层党、政领导人的干扰。有些人不把环境管理机构看成是执法机构，致使环保行政管理工作缺乏有效的法律保障。小城镇生态环境保护需要各部门通力合作，环保部门应该从更高层次和更大范围考虑部门政策的价值取向，在对部门各种利益冲突目标的协调中达到综合决策目标的最大化，降低消极影响，树立应有的权威。
(三)建立小城镇生态环境保护多元化投资制度
市场经济条件下的小城镇基础设施建设，总的原则就是 “政府管规划，企业来建设”，“谁投资、谁所有、谁受益，谁失误、谁负责”。要引进市场机制，为小城镇环境保护工作提供资金和政策扶持。调动社会分散资金，为小城镇基础建设服务。
(四)建立和完善公众参与制度
1．强调质量和公众信任
2．用自愿行动达到环境政策目标
(五)教育培训制度
人是城镇化推进过程中最活跃的因素。高效的行政管理系统和高素质的政府工作人员是政府对城镇化进行有效调控的必备条件。当前，部分地区各级政府尤其是县、镇政府城镇规划、建设和管理人才严重缺乏，城镇化过程中相关人员处理各种复杂关系和解决难题的能力普遍不强，这在很大程度上制约了政府对城镇化规划决策、行政控制、法治规范等宏观作用的发挥。因此，必须采取有力措施，培养急需人才。
四、结论
通过考察我国小城镇生态环境保护的现状，己经明晰了现阶段我国小城镇生态环境保护存在的若干政策上的问题，主要是小城镇生态环境保护规划不力落实较，小城镇自身建设乏力，因而小城镇的生态环境保护建设在经济上经费不足，各级重视程度不够，缺乏先进的技术和设备，此外，小城镇居民教育水平的限制和生态环境保护意识的缺乏也是一个重要方面。我国小城镇生态环境保护要走上良性的轨道，必须建立相应的小城镇生态环境保护政策，这些政策应包括小城镇生态环境保护规划、小城镇生态环境保护的经济政策— 运用市场机制筹措建设资金和引导乡镇企业的集中和环境污染的治理、小城镇生态环境保护的技术政策和小城镇生态环境保护的社会政策— 加强生态环境保护的宣传和教育。建立起能够真正落实这些环境政策的小城镇生态环境保护实施机制，主要包括强化小城镇生态环境保护政府职能、建立环保部门参与综合决策制度、小城镇生态环境保护多元化投资制度和完善公众参与制度、教育培训制度。
参考文献：
[1] 《生态城市论》，董宪军著，中国社会科学出版社，2002年版.
[2] (21世纪城市规划管理》，任致远编著，东南大学出版社.
[3]《城市生态与城市环境》，沈清基编著，同济大学出版社，1998.
[4]《城市环境管理与可持续发展》，奥吉尼斯·布瑞汉特，艾德·弗兰科著，中国 环境科学出版社，2003年版.
[5]《城市环境问题》，王琪著，贵州科技出版社，2001年版.
【关键词】小城镇；建设
党的十提出的全面建设小康社会的任务目标，其重点就是农村的全面小康，实现农村小康最现实最便捷的途径就是城镇化。小城镇上连城市，下连农村，处于城乡结合部，既是城市带动农村的前沿阵地，又是沟通城乡联系，促进城乡结合的桥梁和纽带，是城镇化的核心。因此建设和发展小城镇，对于促进农村经济的全面发展，加快农村物质文明和精神文明建设，推进农村城镇化进程，具有十分重要的战略意义。
1.目前小城镇建设存在的问题
1.1对小城镇规划重视程度不够，存在短期行为
有的小城镇规划定位不明确，特色不明显，与实际结合不密切，缺乏可操作性。有的小城镇没有制定详细规划，建设存在一定的盲目性。
1.2小城镇建设融资渠道不宽，进展缓慢
乡镇没有产业支撑，不能形成新的、大的经济增长点。乡镇受资金短缺的限制，基础设施配套迟缓，小城镇建设进展缓慢。
1.3政策落实不力
目前国家、省、市相继出台了一系列扶持小城镇发展的优惠政策，小城镇发展已具备了良好的政策环境，但根本问题是落实不够，如资金政策、用地政策、户籍政策普遍落实不到位，这些问题在很大程度上影响和制约了小城镇的发展。
1.4基础设施普遍不足
小城镇供水、排水、道路、绿化等基础设施不完善，功能不健全，滞后于小城镇的发展，满足不了经济发展的要求，满足不了群众的生产、生活需要。
2.加快小城镇建设的建议及对策
2.1科学编制小城镇建设规划
为了科学的指导小城镇建设，要根据小城镇建设的总体发展思路和地理位置、交通条件、非农产业发展程度、产业布局、人口状况、辐射带动力等因素，合理确定小城镇布局，科学编制和调整完善小城镇规划。编制规划一定要有超前意识和战略眼光，坚持高起点、高标准、高质量，在选择主导产业和确定发展规模时，要坚持实事求是的原则，用系统工程的方法对资源基础条件进行系统分析，综合论证。要以城镇为中心，全面合理安排乡镇企业、住宅、商业、交通、文化、市政设施等各项建设，使近期规划有较强的超前性，可操作性和控制性；远期规划要留有发展余地，增强规划的弹性和应变能力，克服只顾眼前、不顾长远的短期规划行为。同时，还要认真制定和完善详细规划、专业规划，使总体规划和详细规划相配套。任何一个建设项目，都要有详细规划作指导。
2.2小城镇建设要与乡镇企业发展相结合
乡镇企业是小城镇发展的重要条件，乡镇企业的发展直接影响着小城镇建设的速度，小城镇是乡镇企业生产活动的主要集聚基地，也是农副产品就近加工的最好基地，它具有交通方便、信息灵通、人才聚集、能源动力供应充足，原材料购进及产品运出便捷、生活环境优越等优势，不仅从事乡镇企业的人员聚集在小城镇上，而且带动从事第三产业的人员也向小城镇集中，使小城镇规模扩大，促进小城镇经济和乡镇企业不断壮大，使之从分散建设走向集中发展，推动乡镇企业转变增长方式，提高经济增长质量水平。乡镇企业建设要因地制宜，科学规划，通盘考虑，选择企业比较集中、交通便利、便于工业“三废”处理的区域，有条件的要考虑污水处理。要有计划的布局企业项目，引导村办企业和个体私营企业向小城镇集中，实现集中连片发展。改善对企业落户小城镇的“软件”服务，创造良好宽松的政策环境。要简化办事程序，落实优惠政策，提供社会化服务支持，不得实行歧视性政策，禁止向进镇企业乱收费、乱摊派、乱集资。使村办企业和个体工商业户乐意到小城镇中来。只要把小城镇建设与工业园区规划发展紧密结合起来，就能够推动经济发展的相对集中，吸引各方面的资金投入到小城镇建设中来，就能够依靠全社会的力量共同推行小城镇建设和经济发展，形成对区域经济社会发展强有力的推动力，使小城镇发展成为充分展现当地经济优势和文化特色的中心。
2.3拓宽融资渠道，运用市场机制推进小城镇建设
小城镇建设的关键是投融资问题。没有资金，小城镇建设就是一句空话。如何才能筹到资金，需要解放思想，更新观念，以改革的精神、开放的境界和市场经济的观点研究小城镇建设中的投资问题。要针对各自不同的经济基础和现状特点，运用市场经济手段，积极探索适应市场经济体制的多元化、多渠道投资体制，吸引外资，启动民间投资，变一方投资为多方聚资。要开放市场，鼓励竞争，放开小城镇公益事业的投资和经营，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，鼓励单位、集体和个人参与小城镇建设，允许集体、个人投资兴办供排水、路、气、暖、通讯、娱乐以及市场、居民区等基础设施和公益事业。要认真学习借鉴城市建设经验及做法，用足用活现行政策，坚走以地生财、以地聚财、以地兴镇、综合开发、配套建设的路子。要大力推行土地有偿使用制度，通过招标、拍卖、租赁、出让、置换等方式，激发活力，使土地收益成为小城镇建设的主要资金来源之一。积极引导乡镇树立经营意识、市场意识，盘活用好存量资产，把小城镇建设作为产业来对待，走产业化发展的路子。对原来的小城镇道路、供水、供气、绿化等基础设施，可以通过出让、转让、招标、拍卖等手段盘活变现，收回资金投入用于基础设施建设。
关键词：示范小城镇；规划建设；特色
近年来，蓬勃兴起的小城镇正成为中国农村经济快速增长的新特征。随着对小城镇问题研究和认识的不断深入，国家陆续出台了一系列有利于小城镇发展的政策措施。然而，目前，小城镇规模偏小，小城镇的电力、交通、供水、住宅、餐饮以及商业服务、社区服务等的发展不充分，再加之农民居住较分散，不集中，使得小城镇对农村人口和劳动力的吸纳能力较弱；小城镇对乡镇企业的集中度较低，发展缓慢；小城镇重复建设严重，各地都只从小局部考虑，视野不宽眼光不远，浪费了大量人力、物力和财力，也浪费了耕地；城乡隔离的户籍制度，我国长期实行的以商品粮供应为标准来划分农业人口和非农业人口的城乡二元户籍制度，造成了农村工业化、非农化与城市化、实际职业与户口身份登—记脱节，严重阻碍农村富余劳动力流入小城镇；建设资金不足等等问题。
1示范小城镇建设中存在的问题
改革开放以来，我国的示范小城镇建设取得了巨大的成绩，得到长足的发展，但是示范小城镇建设也存在着一些不容忽视的问题，并已对农村经济的发展和我国城镇化进程产生了不同程度的负面影响
1.1建筑生态文化，行政化严重
我国城镇化的动力主体是政府，具有明显的超经济性。长期以来政府行为左右城镇化。这种政府发动型的城镇化使得城镇的数量和发展行政化严重，形成了政治中心和经济中心两位一体的城镇网络。可以说，每级政权都将非农产业集中于自己的周围。这种城镇网络的主要优点是各级政权可以集中有限的生产要素重点发展政权所在地的非农产业，其缺陷就在于容易造成政府利用权力对企业进行过多的干预。由于政府是确立城镇化过程的主体，政府能通过各种强有力的措施来限制农村人口向城镇的盲目转移。同时，政府也可以根据某种目标进行爆发式的城镇化。行政化手段可以使政府采取强有力的方式从农业中积累城镇化初始阶段的建设资金。这种积累方式主要是通过工农业产品价格的剪刀差来进行隐性积累。
1.2小城镇设置过多，规模过小
目前全国有小城镇有19000多个.由省政府确定的中心镇有200多个。首先从镇区规模看，这些中心镇镇区规模只有2平方公里，驻区人口平均仅为1万多人。一般建制镇的规模就更小了，据有关资料显示，全国建制镇镇区的平均人口不足4000人。许多所谓的镇其实名不符实，再从镇域规模看，根据国内外的资料，从城镇的人口分布、资源状况、经济效益、社会效益、环保条件等因素综合考虑。小城镇镇域人口应在5至10万人左右比较合适。尚达不到适宜人口下限的要求。然而这些小城镇都各自为政，进行工业区、居住区、商贸区、行政区规划，按城市规划铺开摊子搞基础设施建设，造成了巨大的人力、物力和财力浪费。
1.3规划缺乏科学性，特色不明显。
虽然每个示范小城镇都有一个总体规划，但有些总体规划质量不高，缺乏科学性。同时，除总体规划外，没有控制性详细规划以及土地利用、环境保护、基础设施建设等专业规划与之配套，缺乏规划的完整性、连续性和可操作性。因此，在示范小城镇建设过程中缺乏充分的规划依据。这表现在三个方面：一是布局不尽合理；二是发展规划滞后；三是示范小城镇建筑规划缺乏民俗特色。示范小城镇建设中，忽视了自身特色，不顾客观条件和发展需求，特别是在示范小城镇建设中忽视民俗文化传统和地域特色的现象非常突出。
1.4管理滞后，政策体系不配套。
示范小城镇的管理水平普遍较低，主要表现在：一是管理制度不健全，管理机制不能适应城镇对周边的扩散效应。二是管理手段落后，尚未形成有效的示范小城镇管理运行系统。三是人员膨胀，机构臃肿。据有关方面调查，现在好多的乡镇入不敷出，经济拮据，因此没有正常、稳定的财政收入做支撑，维护乡镇政府的正常运转、行使公正的政府职能变得越来越困难，严重影响了乡镇政府在示范小城镇规划与建设方面能力的发挥。四是促进示范小城镇发展的政策不够完善。
2加强示范小城镇建设建议
2.1转变示范小城镇政府职能，加强政策透明度。
作为基层的行政组织，示范小城镇政府的政府职能涉及到所辖区域内农业、工业、商业、金融、文化教育、医疗卫生等社会政治、经济生活的方方面面，因而政府行为方式的优劣、管理水平的高低、职能结构是否合理等直接影响着示范小城镇建设成果的优劣，影响着人民的生活。因此，必须逐步改革和完善示范小城镇政府职能，从单纯的官僚式管理转变成平等的服务型管理，从而形成一种全新的管理方式，促进小城镇健康发展。还应完善示范小城镇建设体系，制定出相对合理即符合地域和民俗特点的小城镇建设策略，并且通过各种宣传渠道，加大政策透明度。
2.2做好规划是示范小城镇建设的前提
做好规划是示范小城镇建设的第一要务。严格按照住建部“规划起点高，建设标准高，具有超前性”的要求，本着“科学规划，正确引导，群策群力，加快发展”的原则，在充分挖掘和分析本地政治、经济、文化、历史各方面特点的基础上，立足当前，放眼长远，因地制宜，实事求是地制定出切实可行的示范小城镇建设发展规划。规划既要具备前瞻性，又要具备适用性和可操作性，从而达到建设布局合理、功能齐全、交通便利、设施配套、居住舒适、环境优美的示范小城镇的总体目标。执行规划过程也是法律实施的过程。它是一个难点，也是一个重点。在一些地方因受权力的制约，规划的法律效力显得苍白无力，不能发挥应有的作用，重建设轻规划的现象屡见不鲜，导致建设资源的浪费。对此，需要国家赋予规划更高的法律地位，让它的法律严肃性雷打不动，神圣不可侵犯，从而减少行政干预。
2.3处理好示范小城镇建设中共性与个性的关系
示范小城镇建设无一例外地包括道路、水电、通讯、市场、文化娱乐等基础设施建设，这是共性。但我们决不能因为有了共性，就弱化个性，搞成千镇一面。我们从各地示范小城镇建设的实际情况可以看到，城镇建设的面貌大体相同，一味模仿大中城市的建设模式：在建筑模式上，建筑风格单调、呆板；在产业上，样样都有，没有形成支柱产业。一个有吸引力的城镇必须有自己的个性和特色，这种特色是其内在素质的外部表现，是地域的分野，是历史、文化的积淀。任何一座城镇，不论它发达还是不发达，总有独具特色的人文资源。这类人文资源越是地方的，就越是人类的。凡是独具特色的人文资源，就是构成一个地方特色的要素。对于这种资源，要在保护其完好的基础上，加以开发和聚集，以形成一座城镇的特色。
一、我国城镇化发展中的突出问题及主要财政成因
从国际经验来看，城镇化率从20%提高到40%，需要相当长的时间，如英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年，而我国在短短的20多年间，就达到40%以上的水平。城镇化的快速发展，既取得了辉煌的成就，也产生了一些突出的经济和社会问题。
（一）我国城镇化快速发展中的突出问题
1.公共服务提供不足，影响和谐稳定。由于我国政府正处在向公共服务政府转型的进程中，提供公共服务能力尚有不足，所提供公共服务水平与居民现实需求之间存在很大的缺口，突出表现在公共交通、教育、卫生、社会保障、公共安全、环境保护等诸方面。在快速的城镇化进程中，城市空间和数量的不断扩张，持续的人口流入，则更是加剧了城镇基础设施和公共服务体系的压力，成为影响社会稳定与可持续发展的重要隐患。
2.土地资源浪费，环境承载压力剧增。目前，土地城镇化速度过快，人口城市化和产业化发展却相对滞后，造成城市大量空间资源闲置，耕地等土地资源浪费严重，与此同时缺乏合理规划，贪大求洋，大广场、大立交、大马路、大绿地、大学城、大型会展中心、政府办公区大搬家等现象十分普遍，蔓延式的城市建设，不仅导致空间布局混乱，而且由于水土等自然资源过度开发利用，缺乏必要的污染物处理和生态建设措施等，导致生态和环境状况严重恶化。
3.农民工和失地农民缺乏保障，难以彻底转移。城镇化的重要任务就是要将大批农业剩余劳动力转移到城镇非农产业就业。但由于在公共财政框架中，进入城镇从事非农产业的农民没有获得作为城市居民的社会权利，不仅工资水平低，而且不能享有城市居民的住房、医疗、就业、子女受教育的权利等，农民工城市化的成本高，难以实现向城市的彻底转移，制约了农村土地的规模经营。失地农民补偿水平低，保障措施不能落实到位，更突出的是失地农民的就业问题得不到妥善安排，直接带来贫困，难以持续发展。
4.区域恶性竞争加剧，阻碍要素流动。为谋求各地方自己的发展，城市之间及城市与区域之间恶性竞争加剧，一些大型的基础设施项目，如机场、港口、高速轨道交通等项目，出现大量重复建设的现象。一些大城市利用行政等级较高及相应的政治动员能力，出台许多地方优惠政策，人为制造不平等的优势，阻碍要素在区域之间合理流动，造成城市间产业同构，产业在区域间难以有序扩散等等。
（二）造成上述问题的主要财税原因
造成上述问题有多方面的原因，除了城镇化过程中对我国国情和城市化道路缺乏清楚的认识、政府政绩观和干部考核制度存在偏差、没有建立科学的城市规划工作体系、城市发展管理滞后、土地征用双轨制等原因外，财政税收体制不顺、政策导向不明、公共服务意识不足、建设资金来源不稳，导致提供的公共服务规模、结构与质量不能适应城镇化进程的内在要求也是重要方面。
1.地方政府事权与财力的不对等是引发城镇化问题的直接原因。地方政府既要担负地方社会的管理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利，同时更要肩负起地方社会经济发展的职能。但分税制改革后，我国在财政体制上没有建立起科学合理的财力与事权相对称格局。地方事权不断增加、财力不断减弱。有限的收入难以满足城镇建设和公共服务的资金需求，巨大的资金压力，迫使地方政府多方寻找出路，圈占耕地、操纵土地市场价格等，通过城市的规模扩张，带来地方政府财政税收最大化效应，形成预算内依靠扩张带来的工商业税收增长，预算外靠“土地财政”土地出让收入增长格局。
2.我国城镇基础设施管理体制，仍然是政府垄断经营、财政投资为主的格局。城镇基础设施是城镇存在和发展的物质基础，但城镇基础设施建设体制改革滞后，没有建立起适应城镇化发展需要的主要的、稳定的、长效的资金投入机制。市场化融资、特许经营的等进展较慢。债券、股票融资比重偏小，财政资金和银行贷款投入仍超过一半以上。建设资金过渡依赖土地出让收益没有改变，导致了我国城镇化过程中短期行为特别突出。
3.公共财政和公共服务型政府理念还难以贯彻。虽然从1998年开始，已经提出了构建公共财政框架，但在实际运作上，很难确定政府发展的职能与提供公共服务职能之间的界限。与此同时，提供公共服务需要强有力的财政保障，这就使得地方把更多的精力和关注点放在经济发展上，导致了在发展理念和思路上，片面追求经济增长速度，不断追求眼前利益最大化，而忽视了居民对医疗、教育等不直接产生经济效益的公共产品的需求。由于长期以来的制度原因，尽管中央和地方财政不断加大对公共服务的投入，但直接的后果却是造成大量优质的教育、文化、科技、医疗资源向大城市过渡集中，加剧了大城市、中心城市、小城镇之间公共服务水平的差距。
4.土地出让收入管理制度不够健全。按有关规定，新增建设用地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给地方财政，专项用于耕地开发，但大部分被挪用于城市开发。一些地方没有严格按照规定，将土地出让金收入纳入预算管理，监督机制不健全，使用开支不透明，使形象工程建设的资金难以从源头上遏制。
5.与行政区划体制相配套的财税体制，制约了城市群的发展。现行的行政区划体制与财政管理体制、税收管理体制相结合，形成了明显的行政区经济特征，地方政府在政绩压力驱动下，致力于地域间“兄弟博弈”，将发展经济放到至高无上的地步，重投资，抓政绩，使得城市之间的经济关系在竞争中逐渐离散，而不是城市群发展需要的集中，这种板块经济、诸侯经济模式使得城市群之间的合作和协作难以实质性扩展。
二、促进我国城镇化健康发展的若干财税政策建议
城镇化是我国经济社会发展的长期任务。“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间我国城镇化率要提高到47%.为实现这一目标，必须以科学发展为统领，进一步深化财税体制改革，调整财税政策导向，促进城镇化健康发展。
（一）明晰权责，完善财政管理制度
用科学发展理念，明晰各级政府在经济发展和社会发展过程中的责任，为在经济发展和社会发展之间如何做好财力分配提供前提基础。完善分税制财政管理体制，尽量做到财力与事权相对称，为城镇化健康发展提供财政体制保障。研究调整现行城镇地方税体系与管理体制，整合土地使用税、房产税、土地增值税等税种，适时开征物业税或综合财产税、环保税等新税种，形成与城镇税源结构特点相吻合的税制体系，为城镇建设和公共服务提供稳定的财力。完善财政转移支付制度，加大城市间公共服务均等化政策的研究，平衡大中小城市之间的财力差距。发挥财税政策的激励机制，实行有奖有罚的财税政策，鼓励城市空间资源和耕地的合理利用，使财税政策实现城镇发展战略等方面发挥更大的作用。
（二）建立城镇化发展稳定资金投入机制
当前城镇化过程中，形成了多元化融资渠道，这看起来是对城镇化发展提供了资金保障，但反过来看，说明了我们在城镇化建设还缺乏能长期化的资金渠道。从国际经验来，包括市政债券在内的债券市场，是城镇化建设的主要资金来源，因此，要尽快考虑城镇化建设债券的发展，一方面通过缓解当前城镇化过程中的资金压力，把地方政府的短期化行为，逐步引导到从长远、从几十年的角度来推进城镇化，另一方面可以缓解土地财政带来的土地浪费问题、高房价问题等等。
（三）完善土地出让收入管理制度，抑制土地城镇化过快发展
严格贯彻执行新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金管理的法规、制度，切实将土地出让金纳入预算管理，规范土地出让金的使用；结合预算透明改革的需要，将土地出让金使用纳入人大、审计监督的范围，防止预算外循环造成的不公开、不透明的弊病。
（四）统筹城乡，建立区域城镇化一体化机制
从当前农村综合改革以及我国事实上的财力与事权不对称格局看，乡镇不宜作为小城镇建设的主体，一方面由于乡镇不具有稳定和雄厚的财力来做这项工作，另一方面由于乡镇管理方式粗放，既有可能增加农民负担，又可能造成土地资源浪费。按照科学发展观的要求，小城镇建设要从统筹城乡的角度，以市、县为投融资主体进行小城镇建设，既解决小城镇建设中的资金来源，又保障了小城镇建设符合整个区域空间规划的要求，提高土地利用效率。
（五）创造公平就业机会，为劳动力资源有序流动提供有利条件
促进就业是城镇化健康发展的关键。针对农民工技能缺乏，就业环境恶劣，拖欠工资、延长劳动时间普遍的现象，要创新就业扶持理念，通过对有关培训机构提供财政补贴或税收优惠，加强对剩余劳动力就业培训的支持，提高其就业能力；对以吸收农村剩余劳动力为主的企业和自主就业的失地农民，给予定期财政贴息或税收优惠；增加社会保障性支出，在资金上支持农民工参加医疗、失业和养老保险，为其创造较为宽松的就业环境等。通过增加劳动执法经费，加大对拖欠工资、随意延长劳动时间生产经营单位的处罚力度，切实维护农民工权益。
（六）发挥财税引导功能，促进城市群发展
城市群是我国未来推进城镇化的主体形态，要大力消除要素在城市间配置的束缚，为城市群发展创造良好的外部环境条件。从财税政策角度看，首先要清理各城市自定的财税优惠政策，防止恶性竞争。按照各区域产业特色和分工，制定区域与产业相结合的优惠政策，避免过度竞争和重复建设，走合作发展之路。逐步推进其他政策一体化，营造无差异的政策环境。其次，建立城市之间的财政、税收利益协调机制。成立城市群财政协调的工作机构。负责加强沟通、协调和合作，研究具体政策。建立经常性联系制度。定期召开财政协调会议，相互通报和交流情况，共同探讨和研究支持城市群发展的财政战略规划。加强税收征管、税务稽查协作，建立税收信息共享、情况通报和协查制度。建立税收利益协调保证机制，各方不得擅自减免税，不得单方面出台和实施任何与税收法律、法规和国家有关政策相违背的税收优惠政策等。
关键词：农村；城镇化；建设；财税政策
中图分类号：F810.7文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）05-0083-05
在致力于全面建成小康社会的今天，党和政府致力于缩小城乡差距，积极推进农村城镇化建设，统筹城乡社会经济发展。中共十六大以来，得益于强有力的领导和政策扶持，我国城镇化建设卓有成效。国家统计局公布数据显示，2012年末，我国城镇人口为71182万人，城镇人口占总人口比重达到52.57%，2002年至2012年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展。虽然近年来我国城镇化迅速发展，城镇化率大幅度提升，但城镇化原本就是一个动态的过程，并非由农村集镇变成中小城镇就宣告结束，更为重要的环节集中在城镇如何更好更科学的发展上。
一、新型城镇化建设中的障碍性因素
与世界发达国家相比，我国还存着一些阻滞新型城镇化建设的障碍性因素，比如建设资金短缺、筹资渠道不畅以及失地农民权益保护机制的不完善等，对此，学者们纷纷著文，从不同视角表达了自己的观点。
（一）财政分配体制
研究者们认为，现行政府间财政分配体制，造成基层政府财权与事权不对等，引发城镇化资金紧张，土地依赖症严重。1994年分税制改革后，财政体制上呈现事权与财权不相适应的现象，城镇没有地方税立法权，缺乏独立税源[1]。现阶段，政府间的财政收入过度集中在中央和省级政府，中央对地方政府的转移支付制度的不完善，省级政府对县、乡等基层政府的转移支付尚未普遍建立。基层政府除了要发展地方经济，还要承担社会管理和为民众提供基本公共服务的职能[2]。面对城镇化带来建设及服务的双重压力，地方政府必然会捉襟见肘，难以用有限的收入满足城镇建设和公共服务的需求。在这种情形下，土地出让金便成了城镇化建设的重要资金来源，“土地财政”助推了城镇化建设，却为城市化发展埋下了隐患。“地价推高房价，加剧了房地产的泡沫化，过度透支了居民消费能力。”[3]
（二）融资渠道
城镇化的建设不是搭建“空中楼阁”，需要强大的资金支持。研究表明，每增加1个城镇人口，需要基础设施投入6万元，城镇化率每提高1%，需要增加投资4.1%，城镇地区每建设1平方公里，需要基础设施、公共服务设施至少2.5亿元[4]。从以上经验数据推算，我国城镇化建设需要大量资金投入。然而，目前我国城镇建设资金仍然依赖以地方财政为投资主体的传统投融资体制。有研究者指出，在现有投资体制下，城镇化资金来源渠道单一，资金量有限，对财政资金依赖性过强；不能有效吸引非政府资金的投入，融资渠道不畅[5]。另外，现行的一些管理制度不健全，也在一定程度上造成了我国城镇化建设资金紧张的局面。中央及省市财政对城镇基础设施建设，大都要求基层政府配套资金。有研究者援引陕西的实例指出，“市县不仅需要按照省级拨借资金1∶1比例筹集配套资金，而且承担着5年后偿还省级借款的任务，普遍感到还款时间紧、压力大”[6]。城镇化过程中，不少基层政府叫苦不迭：“不搞项目建设就没有资金支持，不自己配套资金就拿不到补助资金；每个项目都要投入配套资金致使基层财力捉襟见肘，一些急需建设的基础设施难以落实，大大制约了小城镇发展。”[7]
（三）失地农民权益保护
城镇化的进程伴随着大量失地农民的出现，失地农民权益保护机制的不完善，成为影响城镇化进程和降低城镇化发展质量的重要因素。长期以来，地方政府以货币方式对失地农民进行补偿，这种方式仅仅考虑了眼前利益，而没有从长远生计的角度提供可持续的保障。现行按年产值计算的补偿标准明显偏低，难以保障失地农民生产生活水平。有研究者指出，三十多年的实践证明，城镇化进程中单一的货币化补偿严重侵害了失地农民的利益[8]。失地农民进入城镇从事非农产业工作，却不能享受城市居民同等的社会权利，在就业、住房、医疗、子女受教育、养老等方面，得不到与市民同等的待遇，在一定程度成为城镇稳定发展的隐患。“目前外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和5.6%”[3]。近些年来，各级政府致力于建立健全农村社会保障体系，出台了一系列政策措施，比如，2007年颁行的《物权法》对失地农民的补偿进行了规范，以及“新农保”、“新农合”等强农惠农措施进行推广。就目前而言，政策覆盖面还是相对较窄，养老补贴和医保报销标准与城市居民还存在着较大的差距。
二、提升新型城镇化建设财税支持力度的对策建议
上文述及，财政分配体制、筹资渠道及失地农民权益保护机制等方面的不合理和不完善，是阻滞我国新型城镇化建设的障碍性因素，国内研究者借鉴发达国家成功经验，依据中国现实国情，援引经济学、管理学等学科理论，就加强制度建设与进一步发挥财税政策支持作用有针对性地提出了以下对策和建议。
（一）建立财力与事权动态匹配机制，完善政府间转移支付制度
1.明确城镇化过程中政府事权，实现财权与事权相统一。有研究者认为，在城镇化发展过程中，城镇政府应负责基础设施建设及生产或提供基本公共服务的投入；基础设施的建设应以市场投入为主，城镇政府给予适当扶持；属于各级政府公共事务的医疗等公共服务，相关部门应积极探索经费的负担办法；上级部门应足额安排对城镇的拨款，取消地方安排配套资金的要求，从而减轻地方政府的财政负担。为了增强地方政府履行事权的能力，研究者们建议适度降低地方政府增值税的中央分成比例[9]；上级政府应把必要的财权划归地方，使地方有充足的资金满足城镇化建设，努力做到财权与事权相统一[10]；在明晰各级政府事权的前提下，“在拥有事权调整权力的非财政部门和拥有财权、财力调整权力的财政部门之间，建立中短期的动态协调机制”[11]。
2.进一步改革和完善地方税体系。研究者们建议通过强化地方税收体系建设来应对目前我国地方政府主体税种缺位的现状，主要观点有：（1）财税部门应加大税制改革，健全地方税收体系，使得地方政府拥有主体税种（营业税、个人所得税和城市维护建设税）和辅助税种（房产税、契税、资源税和车船使用税）[12]；（2）适时改革资源税和房产税，将水、森林、土地等资源列入资源税征税范围，加快住房保有环节的房产税改革[9]，让房产税和资源税成为地方政府的支柱性财源，为农村城镇化提供强有力的资金支撑；（3）改革耕地占用税和土地增值税，完善房地产税收体系，通过完善土地税收体系的方式来治理地方政府的“土地依赖症”[13]。
3.改革和完善转移支付制度。与分税制相联系的转移支付制度也是研究者们的研究重点之一，他们希冀通过制度建设来缓解城镇化资金紧张和地方政府财政压力过大的局面。主要观点为：（1）现行的基数法公式不能合理地确定地方政府的财政收支，应采用因素法来确定中央政府对地方政府的转移支付规模，提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性[14]；（2）应按照人口增加比例增加转移支付金额；（3）建立省级政府对县乡级政府的转移支付制度，逐步实现向基层倾斜，加大一般性转移支付力度；（4）相关部门建立健全转移支付评价、监督和考核机制，设计科学合理的考评指标，加强监督制约体系建设，从而提高转移支付的效率。
（二）拓宽融资渠道，创新融资方式
城镇化建设资金完全来源于政府财政是不现实的，需要以创新的思维来拓宽资金筹措渠道。基于此，研究者提出了如下建议。
1.探索发行城镇化建设债券，筹措城镇建设长期资金。国际经验表明，包括市政债券在内的债券市场是城镇化建设的主要资金来源。我国政府早在2010年就提出发行城镇化建设债券，以此来缓解当前城镇化过程中的资金压力。但目前此项工作进展缓慢，其主要原因在于我国公共财政体制的不透明和缺乏有效监管机构，使得城镇化建设债券存在发行的困局[15]。城镇化建设债券募集资金主要用于城市基础设施建设和公益性项目，具有发行主体广泛、信用风险小和税收减免的特点。有研究者担心，地方政府出于自身利益的考虑，往往超规模进行建设而超规模借贷，从而引发过度负债[16]。笔者认为，可以先选择部分城市进行试点，加强监管，控制好规模，总结成功经验，然后逐步推广至全国。只要操作得当，城镇化建设债券应该可以为新型城镇化建设筹措长期资金，美国等发达国家在这方面已经有了长期的成功经验。
2.创新融资方式，吸引社会资金参与城镇基础设施领域建设。有研究者认为，城镇化进程中的基础设施、公用事业和公共服务都是“准公共产品”，单纯由政府投资或私人投资提供，都会存在严重不足或缺陷，因此，公私合作是较为理想的模式[17]。因此，有研究者建议，对经营性项目运用特许权经营、BT（建设-转让）、BOT（建设-经营-移交）、TOT（移交-经营-移交）、ABS（项目融资）等形式吸引社会资金参与城镇基础设施建设[18]。我国部分城市，如河南固始县和开封市、山西晋城市、贵州麻江县等，在创新融资方式上进行了成功探索，相关部门应总结成功经验加以推广。
3.充分利用资本市场，拓宽融资渠道。我国著名经济学家厉以宁撰文指出，城市化建设所需资金既不能完全靠财政，也不能完全靠市场，他建议通过设立公用事业投资基金来解决城镇化过程中公用事业资金的筹措和运用问题。基金的建立需要中央政府、地方政府和金融机构三方力量组合起来，由财政部和国家发改委作为发起人，投入适当的财政资金作为种子基金，吸引机构投资者参加；基金设立后发行公用事业发展债券，向社会募集资金，从而将民间资金吸引到公用事业的建设上来[19]。还有研究者建议，“大力推动农业龙头企业上市以及中小涉农企业发行短期融资券和中期票据等债务融资工具，以拓宽直接融资渠道；积极发展创业投资基金、产业转移投资基金、农业产业投资基金等私募方式，使之成为小城镇建设的‘孵化器’”[20]。
4.健全农村金融体系，发挥金融支持服务。自20世纪90年代中期以来，工、农、中、建四家国有商业银行相继进行改革，撤并了部分农村网点，并进一步收缩贷款权限；农村信用社由于自身历史包袱沉重，支农后劲不足；农业发展银行业务范围不断地缩小，支农作用呈现弱化趋势。有鉴于此，研究者们建议相关部门应健全农村金融体系，以进一步发挥金融产业对城镇化建设的支持作用。主要观点有：（1）财税部门应出善农村金融产业的扶持政策，通过开办经费的财政补助等形式扶持村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织的设立与转型升级；（2）运用减免税等优惠政策激励股份制银行进驻城镇，鼓励金融机构向县级延伸分支机构，引导金融机构加大信贷投放，促进和提高金融产业服务城镇建设和产业发展的能力[21]。
（三）创新保障制度，完善失地农民的权益保障机制
如何最大程度地保全城镇化过程中的失地农民的权益，考验着地方政府的执政智慧。应该说，在现实国情下，完善失地农民权益保障机制，是一个长期而深远的工程。说其“长期”，意指此项工程并非一蹴而就；说其“深远”，意指此项工程必须将多种体制统筹起来考虑，影响面广，政策性强。对此，研究者们纷纷发表各自观点，从不同角度进行了有益的探索。
1.优化财税政策设计，促进城乡协调发展。研究者们指出，相关部门应改革和优化现行财税政策，以推动城乡一体化的社会保障体系建设。主要观点有：（1）改革现行土地征用补偿标准，逐步实行按市场价对失地农民进行补偿，将失地农民纳入城镇社会保障体系，并将其列为政府就业政策扶持的重点；（2）地方政府通过优惠政策和贷款对失地农民进行创业援助，辅助他们走向创业致富的道路[21]；（3）尽快开征社会保障税，以解决城镇化进程中城市正规部门和非正规部门分割的二元结构问题；（4）分阶段解决失地农民的社会保障问题，首先解决这部分人群的就业、大病医疗、工伤问题，然后逐步推进到养老、生育等其他项目[22]。
2.加强法制建设，保障失地农民权益。稳步推进社会主义新农村建设离不开法制作保障，失地农民更需要通过法律制度来保障其权益。（1）相关部门应尽快研究制定《失地农民社会保障条例》，在全国范围内建立健全统一规范的失地农民社会保障机制[23]。（2）改革户籍制度。由于我国是典型的“二元制”国家，巨大的城乡差别难以在较短时间内有根本性的缩小。对此，研究者们较为集中的观点是推行居住证制度，以此来弥补现行户籍制度的不足。“实行居住证制度，纳入属地管理，以居住年限、社会保障参保年限作为获得基本公共服务和落户的条件，优先推进家庭流动和新生代流动人口的市民化进程。”[9]近些年来，上海、广州、深圳、珠海等大城市或一线城市陆续实施了居住证制度，但二三线城市尚未执行。相关部门应在总结“先行先试”城市成功经验的基础上，尽快形成指导全国的意见，将这一制度全面推开。（3）加强立法促进失地农民就业。“城乡劳动力的非正规就业，是我国未来10～15年就业模式的基本走向。”因此，研究者们建议“依据国情，尽快建立促进非正规部门就业的法律体系”[24]，以解决城镇化进程中农村劳动力的就业问题。（4）建立健全针对失地农民的救助制度。借鉴美国、德国的基金预算模式，为失地农民的养老、医疗、失业、工伤等设立社会救助基金，进行独立核算和独立管理[25]。
3.加强职业培训财税政策支持，增强农民工就业能力。俗话说，授人以鱼不如授人以渔。解决失地农民的生计问题，单纯靠提高补偿标准是无济于事的。研究者们认为，相关部门应加强农民工职业技能培训，提高农民工的就业能力，只有这样，才能为失地农民铺就可持续生计之路，从根本上解决问题。地方政府应通过财政补贴或税收优惠等措施，利用相关培训机构加强对剩余劳动力就业培训的支持，提高农民工的就业能力[26]。为提升培训的针对性，应将培训与就业结合起来，有研究者详细描述了具体的操作思路：以政府购买培训成果的方式，公开招标，将政府补贴与培训质量和就业效果挂钩；试行“培训券”制度，提高参训农民工的自主性；在社区开办农民工夜校，由街道、培训学校、企业三方合作的培训基地进行农民工培训等；对企业培训外来农民工给予补贴，并与企业推行职业资格证书、签订劳动合同、参加社会保险挂钩[27]。
三、简评与思考
2001年国家“十五”计划明确指出“要不失时机地实施城镇化战略”，自此，城镇化建设进入国家发展战略。其后，各级政府强化颁行各种法律法规，建立健全了相关制度，有力地促进了城镇化建设。近些年我国城镇化水平的大幅度提高，有力地证明了政策良好的运行效果。但成绩只能说明过去，改革进入攻坚克难阶段，今后，围绕社会主义新农村建设，推动中小城镇科学发展，需要更为强劲的政策支持。以上研究者秉承科学发展观理念，就构建事权与财权相匹配的财政体制、拓宽融资渠道、保障失地农民权益等方面提出的对策和建议，为我们廓清了改革的方向。
正所谓“理越辩越明”，得益于观点碰撞中频频出现的亮点，我们对于城镇化建设的认识更为深刻。笔者认同研究者关于完善财税体制、拓宽融资渠道及强化权益保障的各种观点。但有一个问题似乎淡出了研究者的视野，即在城镇化建设中如何进一步发挥结构性减税政策的作用。
结构性减税对于促进农村城镇化建设发展的最大亮点在于2006年我国停止征收农业税。其后所得税制（包括企业所得税和个人所得税）、流转税制（包括增值税、消费税、营业税和关税等）改革，虽然较大程度地降低了企业税负，但对于人口与面积占最大数量的农业人口和和农村地区，都没有明显的倾斜。虽然家电下乡等政策在一定程度上体现了工业反哺农业的政策意图，但这些政策的初衷在于打开农村市场，对“建设”的带动作用必然受限。
笔者以为，推进农村城镇化建设，应该以农业龙头企业为切入点，发挥其对于农村经济和城镇化建设的拉动作用。中共“十”强调城镇化与农业现代化同步发展，国内外城市化的具体实践也充分证明，农业产业化与农村城镇化具有相辅相成的关系。“农业产业化为农村城市化提供了生产力进步的物质基础，城镇化的发展为产业化提供了工业、技术、文化教育、信息、市场、金融及交通通讯、社会服务等方面的先导和条件。”[30]龙头企业对于推动农业产业化具有十分重要的作用。2012年3月，国务院《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》（国发〔2012〕10号），对农业龙头企业给予了所得税、进口关税等优惠政策。“10号文件”体现了国家以龙头企业撬动农村经济发展的政策意图，相关税收优惠政策在一定程度上体现了结构性减税。为有效发挥结构性减税功能促进龙头企业发展，相关部门应加快制定“10号文件”的实施细则，将文件精神落地生根，增强政策执行力；同时，完善涉农流转税优惠政策和出口退税政策，降低企业生产经营成本，帮助其做大做强，增强龙头企业辐射带动作用。
另外，政府相关部门还应该针对农村城镇化建设的具体实践，出台更为有力的财税优惠政策，降低中小城镇发展成本，扶持其稳健成长；运用税收杠杆，打造招商引资的“政策洼地”，吸引社会资金投入到农村城镇化建设中来。
还有一点需要特别注意的是，研究者们虽然都主张加大财税政策对农村城镇化的支持作用，但政策的运用要致力于提升城镇化质量，忽视质量单纯追求速度必然会走入误区，背离现代化建设的根本目标。
综上所述，我国城镇化建设还存在一些障碍性因素，需要进一步改革现行财政税收制度，只有这样，才能强化财税政策对于城镇化建设的支持作用。对此，我们必须坚持科学发展的理念，在对现行政策翔实评估的基础上与时俱进地加以完善，提高政策执行效力。唯有如此，才能更好地建设社会主义新农村，推动城镇可持续发展，缩小城乡差别，早日实现全面建成小康社会的宏伟目标。
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打造小城镇发展模式的升级版，不仅在于政府对于改革时机的把握，更取决于政府的改革取向和力度
城镇化不是简单的人口从哪里来，也不是简单的货币换户籍，更不是一味的政策封堵，这些都不会为北京留下长远的具有生命力的发展基础。
被寄予厚望的改革能否为小城镇带来新的发展活力？全面改革固化利益格局的时机是否到来？眼下的改革突破口又在哪里？
在新型城镇化战略之下，推动推动北京的小城镇发展，打造小城镇发展模式的升级版，不仅在于政府对于改革时机的把握，更取决于政府的改革取向和力度。
全面改革
此前数年，北京曾对传统的小城镇开发模式进行过多次修正，如取消户籍换资金，清理整顿镇级开发区等等，但最终还是回到了卖地换钱的传统模式。
而针对小城镇经济形态的建立，北京市也曾借产业结构调整转移之机进行过强力的行政干预，最为典型的是北京市借助承办奥运会之机，将焦化厂、化工二厂、热电厂等一些重工业企业，从城区迁移至小城镇发展，以试图通过产业和附带人口的转移带动小城镇的产业升级，但成效却并不明显。
但这仅为粗放的产业转移，由于缺乏空间定位的支撑，也没有相应的人口集聚，根本无法将与之相匹配的教育、医疗、文化等公共服务配套同步转移到小城镇，使得人虽然到了小城镇工作，但生活还在城区，大量的消费也在城区，这种局限于一点的产业转移，终究被一次次无情地拉回改革的起点。
北京国际城市发展研究院副院长古波认为，由于所有的城市功能几乎都集中在北京中心城区，并且彼此之间形成了一个无法拆分的有机整体，像一所在城区的市级重点小学，因为为这些师生配套的公共服务都在城区，郊区小城镇即便给再好的政策，再低的土地价格，政府动用多大的强制手段，小学也会找到各种借口留在城区。
即便是将生产制造迁至外地，社会问题仍然留在北京。最具典型样本的便是首钢集团，虽然因制造业搬迁带到了河北大量的生产职工，但这些职工搬去河北的要求是，户口必须留在北京，退休还要退到北京。这使得搬过去的只是一些简单的消费，其他的配套根本没有，即便当地政府为这些人兴建了配套，他们也不会在当地消费，产业转移几乎成了半拉子工程。
“通过政策引导小城镇的产业、人口、空间转化同步，将小城镇当作世界城市的重要有机组成部分，让人们在小城镇同样能够找到工作，生活的很好，小城镇才会对人产生吸引力，政府再通过快捷交通的建设连接中心城区，使小城镇与中心城区和世界的联系更加便捷，小城镇就必然成为北京建设世界城市的重要支撑。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎说，单一的转型必然导致小城镇发展不起来，如果从空间上就定位为拥有数十万甚至上百万人口，真正成为世界城市重要组成部分，产业和人口会自然向小城镇集中。
前车之鉴带给人们的启示是，一方面对于形成铁板一块的城市固有利益格局，谋求任何一点的改革突破，恐将令小城镇的畸形发展状态进一步严重，惟有将其赋予更高的发展位势，通过一系列土地、人口、产业等政策的整体性、系统性、协同性改革，才能全面释放改革红利。另一方面，完成全面改革的宏愿还须选择一个较为恰当的时间节点，否则仍将徒劳。
而眼下，“久病难医”的小城镇全面改革，似乎正在迎来改变历史的时间窗口。
依据北京城市总体规划每十年进行全面修编的历史惯例，2014年北京城市总体规划的第五次修编将正式启动。
与上次进行修编的2004年相比，启动北京小城镇全面改革还有着强大的理论支撑，无论是科学发展观，还是均衡发展，抑或是新型城镇化、全面建成小康社会和“中国梦”等等，都指向了提高小城镇发展层级的改革目标。[论文网]
若站在今天的视角审视上一次的规划修编，可以很清晰地发现当初预想的不足，比如，规划确定的城市功能拓展区根本无地可拓，生态涵养发展区虽然要求其生态涵养，但以gdp论成败的考核体系注定其也要拼命发展。再比如规划到2020年人口达到1800万，但规划实施了两年就达到了1900万。
这些均为小城镇的地位提升提供了现实依据，要求北京市规划一个小城镇如何建设，必须结合产业植入，人才转移，基础设施建设，公共服务配套，政府投资与社会投资互动等，形成完整的实施方案，而不仅仅是一个规划意见。
多轮驱动
规划上可对改革进行全面系统的顶层设计，但改革的推行，则须找出牵一发而动全身的改革突破口。而据小城镇以往的经验判断，土地仍将是推动小城镇发展的核心要素，也是改革的核心所在。
其实，打开突破口也是有规律可循的，就是像十报告中所讲的那样：处理好政府与市场的关系。
如何通过改革激发市场的活力，冯奎认为，小城镇传统土地开发模式积重难返的本质在于，政府一味地主导出现了问题，小城镇建设的资金来源主要依靠政府资金的投入，融资渠道也很单一，基本上依靠银行贷款，改革的出发点就是要让多个主体共同参与小城镇的建设，使投入小城镇的资金来源多渠道，形成单一主体向多主体转变，融资也要从单一渠道向多渠道转变。
事实上，除政府之外，市场上起码还有四类主体有参与小城镇建设的可能性和积极性。
首先，一些有条件的城镇，可以推动农民自主的城镇化，就是农民可以在自己集体的土地上去兴建城市，并不需要政府把集体土地征为国有用地，改变土地性质，农民可以在自己的集体土地上建设和城市一样的基础设施，享受和城市一样的生活，这样政府可以减少资金压力。
冯奎指出，十七届三中全会提出，城乡土地要具有同等的权利，在国有土地可以建设城市，城乡土地要具有同样的权利，为什么不能建设城市？如果将农民建设的城市纳入规划，就可以使其驶入健康的法制化轨道，而不是出现大量政策不允许、市场有需求的小产权房。
在冯奎看来，恰恰是现在一些比较矛盾的法律法规，使农民自主城镇化陷入两难境地，不让农民自建就会面临很多城镇化发展的困境，让农民自建又没有及时调整法律，使其处于了违法的状态，这实际上是改革出了问题。“宪法规定，城市的土地是国有，以此推论的结果是建设城市必须要在国有土地上。而十七届三中全会提出城乡统筹，推动城乡要素流动，城乡土地享受同样权利，这个要素当然包括土地，集体土地上农民自已建设的城市，倒推回来，就可以享受和城市同样的权利，这就是法律上自相矛盾的问题。”
“以前就一个政府主体，唯一的办法就是将农民的地征为国有，征地之后要取得土地出让收入，再去改进基础设施，现在农民自己建根本不需征地，政府完全可以用规划去控制它，把它限定在一定的范围内，这就是改革。”冯奎说。
第二类主体是专业性投资机构。以往推动小城镇发展，市政府出台过相关政策，每年拿出数亿元支持重点小城镇的基础设施建设，现在
财政资金仍然很重要，但还应运用现代金融的手段，推动多元主体参与小城镇的开发与建设。如北京市与国开金融共同发起成立北京小城镇发展基金，吸引比较多的社会资本参与开发，以此撬动大量的沉淀资金，既增加了投资渠道，也借助这些投资主体拓宽了融资渠道。
“引入国开金融只是一种探索，实际上类似的投融资模式还有很多种，bot、ppp、pfi等等都是国际上通行的作法，其共同点就是政府和私营资本，通过一定的融资方式相结合，解决城镇化过程中的大量资金问题，但当下的政策对于外资、民资进入城镇化的限制还大量存在，一项投资要经过大量的部门审批，表面看起来这种审批是对企业投资的重视和保护，但也在某种程度上，为社会资本进入城镇化领域设置了更多的程序障碍。”冯奎说。
大量的在京流动人口也是参与小城镇建设的重要力量。这类主体和北京户籍人口一样工作、纳税，对北京这座城市所做的贡献一点都不比户籍人口少，但在城区落户方面，政策的设计已经把大部分人的路堵死了，而此前小城镇买卖户籍的政策也没赶上。
“上千万的流动人口事实存在，北京离开这些人群也将难以运行，要换个角度看待这类人群对北京城市发展的积极作用，一味封堵不如合理疏解。”冯奎指出，很显然，这类人群不是高考移民，大部分举家在京工作生活，并且具有一定的投资能力，更有着强烈的落户意愿，在新的形势下，北京小城镇如何通过政策设计，分流这些大量在城市工作就业的流动人口，既有利于小城镇的人口聚集，还能通过人的流动为小城镇带动新的产业发展机会，这都需要政策设计跟上形势。
对生态环境破坏较小的研发企业总部也对小城镇建设至关重要。总部机构落地小城镇，就会带去更多的高端人才，而几乎所有的世界城市，都将企业的管理和研发总部布局于中心城区之外的小城镇，有的小城镇甚至以企业来命名，基础设施和公共服务都由企业来提供，只有北京的企业总部主要集中于城六区，能够通过政策改革，更大力度地吸引总部企业进驻小城镇，这也是北京向世界城市看齐的一个重要标准。
实际上，借助总部机构建设一个城镇的案例在世界各地早有实践。如日本丰田汽车所在的小镇，大量的基础设施和公共服务都是由丰田出资建设的。再比如美国巴斯夫集团所在的小镇，不仅大量的公共设施由企业建设，80%-90%的财政收入也都依靠于这家企业。“政府要坚守城镇的规划原则，并通过法律的手段保障生态环境和公共利益，使城镇居民的合法权益不能因经济因素受到损害。”冯奎说。
在冯奎看来，城镇化的过程中要找到农民、专业投融资机构、流动人口、国内外有需求的企业总部等多个主体，实现多轮驱动，推动多个主体来参与，让他们共同承担北京城镇化的成本，共同成为推动城镇化的动力。
多个主体参与之下的城镇化建设带来的另一个好处是，可能会产生多种形态的小城镇发展模式，而不同模式的好坏只有在相互的比较中分出胜负，但有了竞争的存在，人口和产业的集聚将有更大的选择余地，这将会倒逼着小城镇的发展模式持续创新。
事实上，尽管传统的土地开发模式极大地抬高了小城镇的地价房价，但我们还应该看到，发展中的北京在世界范围内都具有天然的竞争优势，大量的人口要向周边辐射，大量的企业有在小城镇选址的意愿，无数的外省市总部企业和跨国公司都愿意到北京来发展，但对于不同主体如何参与小城镇建设，北京要有更多的改革政策出来。
冯奎指出，城镇化的成本要建立一种分担机制，依赖政府一家效率必然是低的，解决全面问题的可能性也会降低，城镇化是牵涉到政府所有机构的一件大事，政策改革就是要大家都在这里面找到自己的位置，承担各自的责任。
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