一、修订《条例》的必要性
一是为了深入贯彻落实中央和省委指示精神。自然保护区是生态文明建设的重要载体。建立和完善自然保护区制度是尊重自然、顺应自然、保护自然生态文明理念的具体体现，是建设生态文明的客观要求。党的十将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体进行总部署，党的十八届三中全会明确提出了加强生态文明建设的一系列具体要求。指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。省委在《关于贯彻落实党的十八届三中全会精神推动海南全面深化改革的实施意见》中提出：“对自然保护区和其它具有特殊生态、科学研究、旅游价值的特殊区域划定保护红线，实施立法保护，严禁开发”。二是海南可持续发展和国际旅游岛建设的迫切需要。省委在《关于贯彻落实视察海南重要讲话精神的决定》中明确指出：“青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛最强的优势和最大的本钱，是一笔既买不来也借不到的宝贵财富，必须倍加珍爱、精心呵护”。近年来，海南优良的自然生态环境已经成为让人羡慕的亮丽名片，其中自然保护区的建立和保护有不可磨灭的功劳。海南未来的可持续发展和国际旅游岛建设，以及海南的青山绿水、碧海蓝天更离不开自然保护区的建设和管理，自然保护区必将成为美丽海南的精华和标杆。三是我省自然保护区建设和管理的现实需要。1991年9月20日，我省率先制定了我国第一部有关自然保护区建设和管理的地方性法规—《海南省自然保护区管理条例》（三年后，国务院才颁布《中华人民共和国自然保护区条例》）。一方面，《海南省自然保护区管理条例》的实施有力地推动了我省自然保护区事业的发展。另一方面，随着社会经济的不断发展，我省自然保护区的建设管理出现了许多新情况、新问题。如：《海南省自然保护区管理条例》的一些规定与国家法律、法规、规章存在不一致，有些规定已不符合目前管理的要求；自然保护区规划编制工作普遍存在滞后的问题；很多自然保护区没有管理机构，部分自然保护区基础能力建设水平低，建设管理经费严重不足；生态补偿机制未建立完善，自然生态保护与人民群众生产生活的矛盾，保护和开发利用的矛盾日益突出的问题；破坏自然保护区违法成本太低，保护区监管机制尚未形成等问题。这些问题都迫切需要通过修订《海南省自然保护区管理条例》予以解决。
二、《条例》的起草背景和过程
《中华人民共和国自然保护区条例》是1994年颁布施行的。经过多年的探索实践，国家环境保护部门和自然保护区管理的相关部门都认为国家的条例对自然保护区建设和管理工作起到了积极促进的作用，但也存在不少问题。因此，十届全国人大常委会将自然保护区法的起草列入了立法规划，十一届全国人大环资委成立后，将该法的起草作为工作重点，并将自然保护区与风景名胜区的概念整合在一起准备制定《自然遗产保护法》。我省于2000年底提出对《海南省自然保护区管理条例》进行修订，省人大将其列入2001年立法计划。2003年，省人大常委会办公厅将其列为2003年“争取提请省人大常委会审议的法规项目”，但因国家启动《自然保护区法》立法工作而暂停。2014年，《海南省自然保护区管理条例》修订被正式列入省人大和省政府的立法计划。几年来，经过认真总结我省自然保护区建设管理的经验教训，开展立法调研，充分借鉴各省的立法经验，征集各方意见，省国土环境资源厅组织起草了《条例》修订草案，经六届省政府第23次常务会议审议通过，报送省人大常委会审议，经省五届人大常委会第十次会议讨论通过。
三、《条例》的主要内容
考虑到修订内容已不仅仅局限于“管理”方面的规定，同时为与国家条例名称衔接，将现行条例《海南省自然保护区管理条例》的名称修改为《海南省自然保护区条例》，内容由原来的五章三十四条修订为六章五十六条。现对修订的主要内容介绍如下：
（一）进一步完善和明确环保部门、自然保护区主管部门的职责1、进一步明确环保部门的综合监管职责一是增加自然保护区审批环节的综合管理职责。二是增加信息方面的综合管理职责。三是增加管理评估方面的综合管理职责。四是增加监督检查方面的综合管理职责。2、进一步明确有关自然保护区主管部门的相关职责一是明确设置自然保护区管理机构的职责。二是明确直接管理的职责。
（二）关于自然保护区的规划一是增加编制发展规划的规定。二是完善自然保护区总体规划编制的程序、时间等具体要求。
（三）关于自然保护区的设立和调整一是调整自然保护区的设立审批权限。二是明确自然保护区设立的机构、经费保障要求。三是完善自然保护区的设立审批相关程序。四是增加设立自然保护区评审委员会的规定。五是完善自然保护区调整的程序。
（四）关于自然保护区的保护和管理一是完善了自然保护区管理机构的保护和管理责任。二是完善界标的设置和管理规定。三是调整和取消相关审批事项。四是完善核心区和缓冲区的管理规定。五是从严规定在实验区建设生产设施的审批。六是明确对未分区自然保护区的管理。七是明确了自然保护区与其他类型保护区重叠区域的管理。八是严格禁止转基因生物和外来物种的引入。九是完善对科学考察等成果副本的提交规定。十是增加了授权执法和委托执法的规定。
［关键词］生态文明建设；可持续发展；科学发展观；五位一体
［中图分类号］D24；X22 ［文献标识码］A ［文章编号］1674-6848（2013）01-0018-09
［作者简介］曾丽雅（1953—），女，江西南昌人，江西省社会科学院当代江西研究所研究员，主要从事中国近代、当代史研究。（江西南昌 330077）
Title： The Opening-up of China’s Eco-civilization Path
Author： Zeng Liya
Abstract： Eco-civilization is a new tendency of world modernization， and it has traditional Chinese culture as its ideological source. The opening-up of China’s eco-civilization path can be divided into three stages： since 1970s， environmental protection has been established as national policy in China； in mid-1990s， sustainable development strategy was proposed and came into effect in China and eco-environmental construction has been stressed； in the early 21th century， strategic thought of scientific development concept was put forward， comprehensive， coordinated and sustainable development was further stressed， and eco-civilization was advocated. Overall layout of “Five-in-One” of socialism with Chinese characteristics was proposed at the 18th CPC National Congress， eco-civilization construction has been raised to higher strategic level， and China has marched into a new stage of “socialist eco-civilization”.
Key words： eco-civilization construction； sustainable development； scientific development concept； Five-in-One
生态文明，是指以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。它的产生基于人类对于长期以来主导人类社会的物质文明的反思。它既是世界现代化发展的新趋势，也有着中华传统文化的思想源泉。
从中华传统文化来看，以儒释道为中心的中华文明在几千年的发展过程中，形成了系统的生态伦理思想。中国儒家生态智慧的核心是德性，尽心知性而知天，主张“天人合一”，肯定人与自然界的统一；中国道家的生态智慧是一种自然主义的空灵智慧，通过敬畏万物来完善自我生命；中国佛教生态智慧的核心是在爱护万物中追求解脱，启发人们通过参悟万物的本真来完成认知，提升生命。由此可见，中华传统文化中固有的生态和谐观，为实现生态文明提供了哲学基础和思想渊源。
从世界现代化发展的历程来看，300年的工业文明以人类征服自然为主要特征，世界工业化的发展使征服自然的文化达到极致，一系列全球性生态危机说明地球支持工业文明继续发展的能力也有限度，于是需要开创一个新的文明形态来延续人类的生存，这就是生态文明。生态文明认为，不仅人是主体，自然也是主体；不仅人有价值，自然也有价值；不仅人有主动性，自然也有主动性；不仅人依靠自然，所有生命都依靠自然。因而人类要尊重生命和自然界，人与其他生命共享一个地球。基于此，国际社会在20世纪80年代提出了“可持续发展”的理论，90年代可持续发展作为一种现代化战略得到各国的认同并实施。与可持续发展相连的生态文明作为对工业文明的超越，便成为世界现代化发展的趋势。
中共十报告明确提出中国特色社会主义建设“五位一体”的总体布局，将“生态文明建设”提升到了一个更加重要的战略层面，这正是党中央顺应世界现代化发展大势作出的一项重要举措。在中国，生态文明之路的开拓有一个发展和演进的过程，大致可以划分为以下三个时期。
一、20世纪70年代中后期以来，环境保护工作开始纳入各级政府的议事日程，并将其确定为中国的基本国策，纳入国民经济和社会发展计划体系，提出经济建设、城乡建设和环境建设同步发展。
新中国成立后，在生态环境保护问题上有着深刻教训。20世纪50年代以来，为了迅速摆脱国家的落后面貌，实施国家工业化的发展战略，同时限于当时人们对环境保护意识的局限性，走了一条以高消耗、高污染、外延型为基本特征的工业化道路，这使得中国在生态环境方面付出了沉重的代价。
70年代初，环境污染和生态破坏所造成的损失越来越引起党和国家的重视，于是开始提出了环境保护的工作任务。1973年，中国召开第一次全国环境保护工作会议。会上提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作方针①，并由国务院批转了《关于保护和改善环境的若干规定》，这是中国第一个关于环境保护的法规性文件。从此，中国的环保工作开始正式纳入各级政府的议事日程。同时逐步在全国开展了诸如建立专门的环保管理、科研和监测机构，开展污染源调查，分批对一些重点城市进行环境治理，在工业建设中开展“三废”治理及其综合利用等方面的工作，积累了一些宝贵经验。
改革开放以来，中国从多方面进一步加强环境保护工作。
第一，法规建设开始起步。1979年，五届全国人大二次会议通过的《宪法》第一次作出了“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”的法律规定。同年，五届全国人大常委会第一次会议又通过了中国第一部环境保护的专门法规，即《中华人民共和国环境保护法（试行）》，使中国的环保工作开始走上法制化的轨道。
第二，确立环境保护的基本国策。1983年底，国务院召开第二次全国环境保护工作会议，正式明确将环境保护确定为中国的基本国策，从而确立了环境保护工作在中国国民经济和社会发展中的重要地位。这次会议还提出了中国环境保护事业的战略方针为：“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施和同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。”①同时还初步规划了到20世纪末中国环境保护的主要目标、步骤和措施。1992年中共十四大报告进一步提出，要“认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策”，“要增强全民族的环境意识，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境。”②
第三，加强统一领导，强化环境管理。1984年，国务院环境保护委员会成立，统一研究审定国家有关环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织、协调全国的环境保护工作。尔后，各地区根据国务院的《关于环境保护工作的若干决定》，逐级恢复和加强环境管理机构和队伍建设。
第四，开始将环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划体系。1986年，在六届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中，第一次将环境保护工作单列一章，主要规定了防治工业污染、保护江河水质、保护农村环境和生态环境等方面的任务和措施。1991年，在七届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中，也列有环境保护的内容。同时，将30项有关环境保护的具体指标首次纳入了国民经济和社会发展年度计划体系之中，环境规划的重要地位逐步明确。
至20世纪90年代初，中国的环境保护工作虽然有了良好基础，但是，必须看到，由于改革开放所激发的经济活力和经济体制正处于一个相当长的转型期，而中国作为一个发展中国家，由于工业污染治理任务繁重，资金不足，缺乏先进适用的技术以及管理工作薄弱等多方面的原因，致使中国经济在持续十多年快速增长的同时，资源过度消耗、环境污染及生态问题加剧所带来的压力也与日俱增，这便从客观上提出了亟待转变发展观念和发展模式的问题。
二、20世纪90年代中期，中国响应国际社会的呼吁，提出并开始实施可持续发展战略，强调要妥善处理经济发展与人口素质、自然资源、生态环境的关系，要注重生态环境建设，开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。
“可持续发展”一词及其理论，是美国经济学家布朗在1981年提出来的。其主旨是：在经济社会发展中，要处理好人口、资源和环境之间的关系，要“在不牺牲未来几代人需要的情况下，满足我们这代人的需要”。这一新的发展观，变过去人与自然的对立关系为和谐关系，要求经济、社会的发展必须同资源开发利用和环境保护相协调，这同那种片面强调经济发展、忽视经济、社会、环境协调发展的传统观点形成了鲜明的对比，是人类发展观、文明观的一大进步。1987年在日本东京召开的世界环境与发展委员会第八次会议接受了这一理论观点，在《我们共同的未来》的报告中正式提出了可持续发展观。
1992年6月3日至14日在巴西召开的联合国环境与发展大会，以“可持续发展”为指导方针，制定并通过了《21世纪行动议程》和《里约环境与发展宣言》两个纲领性文件，正式提出了可持续发展战略，成为世界范围内实施可持续发展的行动计划。这次大会也成为人类社会转变传统发展模式和生活方式，走可持续发展道路的一个里程碑。这次会议要求各国根据本国情况制定各自的可持续发展战略、计划和对策。时仼总理率团代表中国政府参加了会议，并在《21世纪行动议程》和其他文件上签了字，作出了履行文件的庄严承诺。
会议结束后不到一个月，1992年7月，中国国务院环境保护委员会就组成52个部门300余名专家参加的工作小组，编制了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。该《议程》五易其稿，于1994年3月25日在国务院常务会议上正式通过。《议程》根据中国国情制定的可持续发展战略，其主要内容大体分为可持续发展总体战略、社会可持续发展、经济可持续发展、资源的合理利用与环境保护等四个部分。《中国21世纪议程》的出台，得到了国际上的高度评价。中国政府亦在全国范围内要求将这个文件作为各级政府制定国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件。这标志着中国开始实施向可持续发展模式转变的战略。
1995年9月，中共十四届五中全会将可持续发展战略纳入《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中，明确提出“必须把社会全面发展放在重要战略地位，实现经济与社会相互协调和可持续发展”，这是在党的文件中首次提出“可持续发展”战略。在这次全会上所作的《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话，专门论述了中国经济建设和人口、资源、环境的关系，强调指出：“在现代化建设中，必须把可持续发展作为一个重大战略。”①于是，中国进一步形成了以经济建设为中心，经济与社会、经济与自然相互协调和可持续发展的新型现代化发展战略。
1995年10月，国家科委召开全国社会发展科技工作会议，首次正式推出社会发展科技计划。国家科委主任宋健在会上作了《组织各界力量向可持续发展战略目标进军》的报告。1996年7月16日，在第四次全国环境保护会议上讲话指出：“环境意识和环境质量如何，是衡量一个国家和民族的文明程度的一个重要标志”；环境保护“是关系到我国长远发展的全局性战略问题。在社会主义现代化建设中，必须把贯彻实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓”；“经济发展，必须与人口、资源、环境统筹考虑，不仅要安排好当前的发展，还要为子孙后代着想，为未来的发展创造更好的条件，决不能走浪费资源和先污染后治理的路子，更不能吃祖宗饭、断子孙路。”②他后来又指出：“生态环境建设是造福中华民族、造福子孙后代的大事，要始终放在战略的高度切实抓好”；③“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活”；要“努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。”④
1997年9月，中共十五大再次强调：“我国是人口众多、资源相对不足的国家，在现代化建设中必须实施可持续发展战略。”⑤并明确提出，实施可持续发展战略，是21世纪前十年中国经济体制改革和经济发展战略的八个重要方面之一。这是中国跨世纪发展的战略抉择。
20世纪90年代中期以来，为了实施可持续发展战略，党中央、国务院制定了一系列适合中国国情的方针政策，正确处理和协调经济发展与生态环境的关系，为遏制环境质量恶化、改善生态状况做了大量工作。
第一，为了保护环境、控制污染、合理利用资源，中国制定了一系列法律法规。如1997年颁布的修订后的《刑法》，首次将严重破坏环境与资源的行为定为犯罪；先后颁布了《农业法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《大气污染防治法》等；在国际商贸活动中，制定了进出口商品的有关政策和控制指标，禁止高耗能、高污染的设备和有害产品入境，对引进环境治理技术则给予政策扶持；在海洋资源的开发利用和保护方面，为与国际海洋法律体系相衔接，制定了《大陆架与专属经济法》、《海域使用管理法》等，并建立了海洋倾废许可证制度，强化执法监督。十五大之后，国务院还先后制定了《全国生态环境建设规划》和《全国自然保护区发展规划》等文件，相继作出严厉打击非法捕杀和经营野生动物、秸秆禁烧和综合利用、实施退耕还林还草和天然林保护等一系列规定，统筹规划国土资源开发和整治，实行资源有偿使用制度，逐年加大了生态环境保护工作的力度。
第二，在农业可持续发展方面，确立的目标为：全面发展农村社会经济，改变农村贫困落后状况，保护和改善农业生态环境，合理、持续地利用自然资源，保证农业和农村经济的稳定增长。为此，大力开展农业综合开发，加强农田水利建设和水土保护综合治理；推进科教兴农，提高农业可持续发展能力；大力开展生态农业建设。1994年以来，国家设立了部级生态农业试点县50个和生态示范区100个，省级生态农业试点县100个，村、乡级生态农业试点2000多个，覆盖面积达2亿多亩，约占全国国土面积的13.7%左右，已有7个生态农业示范点被联合国环境规划署授予“全球500佳”称号。在这些生态示范区，普遍建立了环境保护的管理与资金投入体系，环境保护已成为当地干部群众的共识，不为短暂的经济利益而损害环境效益。示范区起到了辐射和带动作用。
第三，在工业方面，治理污染采取了种种措施。一是国家在工业污染防治的指导思想上确立了“三个转变”，即：在污染防治基本战略上，从侧重污染的末端治理逐步转变为工业生产全过程的控制；在排放污染物的控制上，由重浓度控制转变为浓度与总量控制相结合；在污染治理方式上，由重分散的点源治理转变为集中控制与分散治理相结合。二是把优化工业结构、加强技术改造、促进工业增长方式由粗放型向集约型的转变，作为宏观调控的主要措施和防治污染的重要途径，并结合重点城市环境治理和城市基础设施建设，关闭、搬迁、治理了一大批污染严重的企业。三是实行限期达标制度，加大工业污染源治理力度，并作出对十五类污染严重的小企业予以取缔和关停的规定。四是提高工业“三废”的综合利用率，促进废弃物资源化。五是鼓励和加快发展环保产业，“九五”期间国家明确将环保产业列入优先发展的产业。
第四，大力开展了江河污染治理、荒漠化治理、防护林体系建设、生物多样性保护等工程。淮河、辽河、海河和太湖、滇池、巢湖流域的水污染防治工作取得阶段性成果；开展了黄河、长江等七大流域水土流失综合治理；加大荒漠化治理力度、推广节水灌溉技术、加强草原生态建设、开展草地牧业综合示范工程建设等项工作的力度；在对土地资源、林业资源、水资源、海洋资源的开发利用和保护上，制定和实施了一系列的战略措施。同时，把治理空气污染摆上了政府的议事日程。
所有这些措施，对保护中国的生态环境都起到了积极作用。但是，从总体上来看，中国的环境保护尚未真正走出先污染、后治理的路子，重点地区和城市的环境治理也是在污染严重到一定程度后才开始的。传统的产业结构、较低的技术水平、粗放的生产方式、经济活动的急功近利、思想上重视不够、管理和执法不严等，这种种因素造成了中国的生态环境恶化。因此，在世纪之交，中国的可持续发展面临着严峻的挑战，表现为：人口问题难以乐观；一些重要自然资源对经济和社会发展的支撑能力下降；环境污染问题仍十分突出；生态环境建设任务十分艰巨；实现经济与资源、环境协调发展的政策体制亟待建立。鉴于此，党和国家在制定“十五”计划时，尤其重视生态建设、环境保护和经济与社会的可持续发展，认为“重视生态建设，加强环境保护，使人口、资源、环境和经济实现和谐、协调发展，是政府义不容辞的责任”。①
三、21世纪初，提出了科学发展观的重大战略思想，进一步强调要坚持全面、协调、可持续的发展，要统筹人和自然的发展，要坚持用科学发展观来指导人口资源环境工作，提出要建设生态文明，要在全社会牢固树立生态文明观念。
2003年10月14日，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。在这次全会上的讲话中指出：“树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观，对于我们更好地坚持发展才是硬道理的战略思想具有重大意义。树立和落实科学发展观，这是二十多年改革开放实践的经验总结……坚持在经济发展的基础上促进社会全面进步和人的全面发展，坚持在开发利用自然中实现人与自然的和谐相处，实现经济社会的可持续发展。这样的发展观符合社会发展的客观规律。”②这是党中央首次正式向全党提出科学发展观的重大战略思想。
科学发展观既是指导中国现代化建设的重大战略思想，也是一个结构完整的有机统一的体系。在科学发展观体系中，“全面协调可持续发展”是基本要求，其中包含了生态文明建设的丰富内涵；其“五个统筹”中之统筹人和自然的发展，就是要控制人口增长、合理利用资源、保护生态环境，营造优美、洁净、舒适的生产生活环境。
对于科学发展观的深刻内涵，在2004年3月10日中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中作过一个基本的概述，对于坚持以人为本、全面发展、协调发展、可持续发展的含义有一个精炼明确的表述。其中对“可持续发展”的表述即：“促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。”③还指出，要坚持用科学发展观来指导人口资源环境工作，要牢固树立节约资源、保护环境、人与自然相和谐的观念，“自然界是包括人类在内的一切生物的摇篮，是人类赖以生存和发展的基本条件。保护自然就是保护人类，建设自然就是造福人类。要倍加爱护和保护自然，尊重自然规律。对自然界不能只讲索取不讲投入、只讲利用不讲建设。发展经济要充分考虑自然的承载能力和承受能力，坚决禁止过度性放牧、掠夺性采矿、毁灭性砍伐等掠夺自然、破坏自然的做法”，要“建立和维护人与自然相对平衡的关系”。④这一精辟的论述，深刻阐释了保护自然与保护人类、建设自然与造福人类的一致性，强调了人与自然关系上的双向价值关照，集中表达了科学发展观的生存智慧和伦理意蕴：人类对自然界既要索取、利用，又要补偿、建设；人类只有在这种双重过程中，才能建立和维护人与自然相对平衡的关系，才能获得自身比较满意的存在和持续发展。
科学发展观的提出，体现了我们党对人类社会发展规律认识的深化。社会作为一个有机体，其各个要素之间、各个子系统之间必须相互协调才能发展，这是社会发展的普遍规律。这一规律同样适用于现代化建设。全面协调可持续发展的要求，是对这一规律的最新运用。其一，它把人与自然的关系作为社会发展的基础关系，扩充了社会发展规律的适用范围；其二，它把社会看做一个网状的系统结构，从不同层面考察社会规律的运用；其三，它把人类发展中的代际问题纳入社会发展中的长远利益和短期利益的统一，在发展中努力实现现实与未来的相统一。
科学发展观提出“统筹人和自然的发展”，“全面协调可持续发展”，倡导科学的生产方式和健康文明的消费模式，强调把发展生产力与保护生态环境、自然资源的永续利用统一起来，把人类需要的内在尺度与生态环境规律的外在尺度结合起来，提高人类利用自然的科学性和道德性，坚持环境、经济和社会的可持续发展，建立起人与自然全面和谐的关系，走科学发展之路，这标志着中国现代化进入了一种更高层次的人类文明形态。
2005年10月，党中央在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出：要把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道，必须保持经济平稳较快发展，加快经济结构的战略性调整，正确把握经济发展趋势的变化，保持社会供求总量基本平衡；必须加快转变经济增长方式，要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调，坚持节约发展、清洁发展、安全发展；必须促进城乡区域协调发展，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设；必须加强和谐社会建设，促进人的全面发展。①可见，实现全面协调可持续发展，是要促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，实现经济社会的永续发展。这就要求正确处理好以经济建设为中心和全面发展的关系，加快发展和协调发展的关系，当前发展和可持续发展的关系。
2007年，中共十七大依据科学发展观的要求，依据全面协调可持续发展的基本要求，对实现全面建设小康社会的奋斗目标作出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设的全面部署，包括“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费摸式”。②这一部署更加注重全面、协调和可持续发展，注重走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。在十七大报告中，党中央不仅提出要“建设生态文明”，还提出了要在全社会牢固树立“生态文明观念”，要使中国的生态环境质量得到明显改善。③
党中央把“建设生态文明”提到一个十分重要的位置，是基于中国现代化发展中存在的十分突出的生态问题。这些生态问题表现为：资源短缺矛盾日益尖锐，一些地方违法批占使用、粗放利用和破坏浪费土地、矿产资源的现象比较突出；环境与发展的矛盾突出，主要污染物排放总量大，环境突发事故增多，环境隐患增加，一些地区河湖萎缩、湿地减少、生态功能下降等，而环境保护的长效机制和环境监管体制尚未形成。此外，党中央强调建设生态文明，还有一个重要的考虑，这便是针对一个世界性问题，即“生态殖民主义”。发达国家由于自己的资源无法维系现有的经济规模与生活水准，就通过资本全球化，让全世界发展中国家为他们的资源环境买単。发达国家制定的环保高标准，促使本国高能耗工业向发展中国家转移，甚至还把发展中国家当做倾倒各种废物的垃圾场。
针对一系列严重的生态问题，党中央在建设生态文明、实现可持续发展上作出了相应的战略部署：
第一，大力发展循环经济，加强资源综合利用，完善再生资源回收利用体系，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式，形成健康文明、节约资源的消费模式。
第二，加大环境保护力度，坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染和保护生态，进一步加强环境监管工作，加大环保执法力度，实施排放总量控制、排放许可和环境影响评价制度。
第三，切实保护好自然生态，坚持保护优先、开发有序，以控制不合理的资源开发活动为重点，强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护；加强自然保护区、重要生态功能区和海岸带的生态保护与管理，有效保护生态多样性，促进自然生态恢复；防止外来有害物种对中国生态系统的侵害；按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。
第四，不断完善协调人与自然关系的社会机制，特别是科学合理的制度安排。党中央高度重视用科学的制度安排来推进生态文明建设，要求：在人口工作中，建立有利于计划生育的奖励扶助制度和农村社会保障体系；在资源工作中，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，从严控制征地规模，加快征地制度改革，在资源开采、加工、运输、消费等环节建立全过程和全面节约的管理制度；在环境工作中，健全环境监管体制，建立生态补偿制度，着力于通过科学合理的制度安排和经济政策推进生态文明建设，把责、权、利作为对人们的制约和引导机制，以使生态文明建设获得更加坚实的保障。
近年来，中国在推动生态文明建设、加强生态环境保护上作出了不懈的努力，取得了一定的成效。在“十一五”（2005-2010年）时期，累计单位国内生产总值能耗下降19.1%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降12.45%和14.29%；大力发展清洁能源，新增发电装机容量4.45亿千瓦，其中水电9601万千瓦，核电384万千瓦；加大对高耗能、高排放和产能过剩行业的调控力度，关停小火电机组7210万千瓦，淘汰了一批落后的煤炭、钢铁、水泥、焦炭产能，2011年又淘汰落后的水泥产能1.5亿吨、炼铁产能3122万吨、焦炭产能1925万吨；巩固了退耕还林还草成果，推进了天然林、青海三江源等生态保护和建设工程，完成造林2529万公顷，2011年又造林9200多万亩；开展湖泊生态环境保护试点，实施了重点流域、区域水污染防治规划；了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，并提出到2020年中国控制温室气体排放行动目标和政策措施等等。①
尽管中国在推动生态文明建设、加强生态环境保护上取得了一定成效，但随着经济社会的不断发展，生态文明建设的任务依然十分艰巨繁重。2010年，党中央在制定“十二五”规划的建议中强调指出：“面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念。”①在颁布实施的“十二五”规划中作出了“坚持保护优先和自然修复为主，加大生态保护和建设力度，从源头上扭转生态环境恶化趋势”的要求，并对构建生态安全屏障、强化生态保护与治理、建立生态补偿机制作了详细的规定。②
“蓝盾”是与“红十字”对等的文化名词。1954年《海牙公约》规定用“蓝盾”这个符号标注于文化遗址处，使它们免受由于战争冲突引起的攻击。1996年，国际蓝盾委员会(The In-ternational Committee Of the BlueShield)简称ICBS成立。
国际蓝盾委员会致力于保护世界文化遗产免受战争和自然灾害的威胁，由四个非政府组织机构组成，分别是国际档案理事会、国际博物馆协会、国际纪念碑和遗址协会以及国际图书馆协会联合会。国际蓝盾委员会成立的目的是通过协调预防措施，解决并回应人为的和自然界的突发事件，以保护世界文化遗产，并欢迎世界各国档案馆、图书馆、纪念馆与古遗址部门和博物馆加入该委员会。
2004年7月，国际蓝盾委员会在意大利城市都灵召开了第一次国际大会。国际蓝盾委员会创始成员的代表和来自比利时、捷克、法国、意大利、马其顿共和国、马达加斯加、挪威、波兰、英国、爱尔兰和委内瑞拉等国家蓝盾委员会的代表，以及来自文化应急和无国界文化遗产机构的代表分别参加了大会。
第一次国际大会的主要议题是：关注每个国家保护其文化遗产的权利和义务，讨论联合国教科文组织于2001年一致讨论通过的文化多样性统一宣言，帮助制定由第32次联合国教科文组织大会推荐的文化多样性国际公约，确定2003年联合国教科文组织关于不得蓄意破坏文化遗产的宣言；深切关注因人为的或自然灾害对移动的和非移动的文化遗产破坏而造成的影响。会议形成了以下决议：建议联合国教科文组织所有成员国和联合国的所有成员国签署并认可1954年在海牙通过的战时保护文化财富公约、1954年的第一协议书和1999年的第二协议书；建议联合国和其他国际组织将保护移动的、不可移动的文化遗产和具有重要价值的文件纳入到他们为世界和平工作中去，以免遭破坏和替代；鼓励各国政府将保护移动的和非移动的文化遗产纳入到他们的人文工作中，以免遭破坏和替代；建议各国政府和联合国有关组织行动起来，阻止对文化遗产保护地和建筑物的掠夺和破坏，以及文化财富的非法交易；建议国际档案理事会、国际博物理事会、国际纪念馆与古遗址理事会和国际图书联合会的成员国，在那些还没有成立国家蓝盾委员会的国家成立这样的机构，并敦促这些国家的权威人士支持他们的工作并发挥作用，在发生自然灾害或人为破坏时保护移动的和非移动的文化遗产，决心把国际蓝盾委员会建设成受世人瞩目的、高效组织。
关于《贵阳市建设生态文明城市条例》的说明
贵阳市人大常委会
贵州省人大常委会：
20xx年2月4日，贵阳市第十三届人大代表大会第三次会议审议通过了《贵阳市建设生态文明城市条例》(以下简称《条例》)，决定报请省人大常委会批准。现作如下说明：
一、制定《条例》的必要性
党的xx大报告提出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。” 建设生态文明，是中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的重要组成部分。为深入贯彻落实科学发展观、党的xx大关于生态文明建设新精神，有效总结我市生态文明城市建设的生动实践以及《贵阳市促进生态文明建设条例》近三年的实施经验，进一步健全完善我市生态文明建设法规制度，保障和促进生态文明城市建设，巩固我市生态文明建设成果，增强制度规范约束刚性，确保生态文明建设各个环节纳入法制轨道，进一步明确城市发展方向、发展目标和发展路径，进一步坚定走科学发展路、建生态文明市的信心和决心，实行更加有利于生态文明建设的制度安排，形成更加有利于生态文明建设的制度合力，促进我市经济社会又好又快、更好更快发展，重新制定《贵阳市建设生态文明城市条例》是十分重要的大事，具有特别重要的意义。
二、《条例》的形成过程
20xx年10月17日《贵阳市促进生态文明建设条例》通过三周年座谈会后，市人大常委会主任会议于10月22日研究决定，成立由市人大常委会主任李忠任组长，副主任陈长发任第一副组长，其他主任会议成员为副组长的领导小组，下设办公室，立即启动修订起草工作，加强对修订起草全过程的组织领导，紧张有序地开展了《条例》立法调研起草工作。
11月1日，李忠主任主持召开专题会议，研究部署制定《贵阳市建设生态文明城市条例》工作，对起草工作原则、组织领导、工作方法、具体操作等提出了希望和要求。11月26日，李忠主任召开党组会议，听取《条例》起草工作推进情况，明确要求制定工作时间表，既积极又稳妥地搞好修订起草工作。12月3日，市人大常委会法制室、市法制局分别提前完成《条例草案》建议稿起草任务。12月7日，李忠主任又一次召开党组会议，听取起草工作情况汇报，讨论《条例草案》初稿，充分肯定起草工作效率、质量和效果，认为《条例草案》文本总体成型，同意进入征求意见阶段。
办公室修改形成征求意见稿后，开展了一系列广泛征求意见、反复修改论证工作。12月17日前，完成了致函全体市人大常委会组成人员，各区(市、县)人大常委会和政府以及四大班子主要领导，市直各部门、各民主党派和工商联、各人民团体征求意见工作。12月20日-30日，通过市级新闻媒体和贵阳新闻网、市人大信息网、市人民政府网公告，向社会各界公开征求意见。20xx年1月4日前，完成了向市四大班子领导成员，市人大常委会其他副厅级以上领导同志以及全体人大代表的充分征求意见工作，召开了省人大各专委、常委会工作机构专题论证会，省直有关部门专题论证会，常委会地方立法咨询专家组专家论证会，市属重点行业、单位专题论证会，省市法律界和环保公益组织专家专题论证会，区县相关部门专题论证会，委托各区(市、县)人大常委会召开以市人大代表为主参加的各级人大代表征求意见会，共计收到修改意见建议466条。市十三届人大二次会议期间，常委会办公厅致函全体与会代表征求了意见，收集到具体修改意见建议19条。
办公室根据所收集的意见建议，于12月29日对《条例草案》征求意见稿进行了集中讨论修改，吸纳各方意见建议共对37个条文100余处进行了修改，形成提请主任会议审议的《条例草案》送审稿。1月5日，经市十三届人大常委会第32次主任会议审议，形成《条例草案》议案(草案)，决定提请第十次常委会会议审议。根据主任会议的意见，1月10日和11日，李忠主任分别主持召开征求意见座谈会、市人大常委会与“一府两院”联席会，再次征求各方对《条例草案》的意见。办公室根据这些意见建议，又对45个条文进行了91处修改。
1月15日，市十三届人大常委会第十次会议听取了《条例草案》起草说明，对议案草案以及《条例草案》进行了认真审议。常委会组成人员认为，《条例草案》已经比较成熟，符合党的xx大精神，符合贵阳市建设全国生态文明示范城市的实际需要，符合立法法律法规以及技术规范要求，应当依照《贵阳市地方立法条例》第四条第二款等规定提请市人民代表大会审议。办公室根据常委会组成人员提出的修改意见和建议，再次对《条例草案》14个条文进行了32处修改，形成提请市十三届人大三次会议审议的法规案。2月2日，市十三届人大三次会议对《条例草案》进行了分组审议，市人大法制委员会召开全体会议对法规进行了统一审议和修改;2月4日，市十三届人大三次会议通过了《条例》。
三、需要说明的问题
(一)贯彻落实党的xx大关于生态文明建设的新精神，根据形势的发展、认识的提高和对规律的深入把握，更加准确地界定生态文明的内涵和外延。《条例》第二条第二款对生态文明定义作了较为完善的表述：“本条例所称生态文明，是指以尊重自然、顺应自然和保护自然为前提，实现人与自然、人与人、人与社会和谐共生，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式的经济社会发展形态。”第三条第二款规定：“建设生态文明城市，应当将生态文明理念、原则、目标、方法融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，推进绿色、循环、低碳发展”。第四条中规定：“实施生态文明建设，应当坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。《条例》还在第十、十一、十二、十三、十四、三十一条等条文规范中，具体体现了对党的xx大精神的落实。
(二)贯彻落实省委、市委关于深化、巩固生态文明发展成果的决策部署，特别是《贵阳市促进生态文明建设条例》通过三周年座谈会精神和《贵阳市建设全国生态文明示范城市规划》目标要求，总结生态文明城市建设的生动实践和生态文明法规的实施经验，及时丰富和完善建设生态文明城市的法规规范。《条例》第九、十、十三、十四、十八、十九、二十条等，与国务院以及国家发改委支持贵阳建设全国生态文明城市以及建设全国生态文明示范城市规划等进行了协调、衔接。如第九条第二款规定：“生态文明城市建设规划，应当包括总体要求、空间开发格局、产业体系构建、生态建设和环境保护、宜居城市建设、生态文化建设、生态社会建设和制度保障等内容”。《条例》紧密联系我市生态文明建设实际，及时巩固生态文明建设成就。如第六条，对县级以上人民政府生态文明建设主管部门的职责作了规定，有利于加强生态文明建设工作。又如第二十条第一款规定：“县级以上人民政府应当采取措施，弘扬生态文化，实施城市精神塑造工程、城市形象传播工程和诚信体系建设工程，发展体现生态文化、地方特色的文化事业和文化产业，推进生态文化建设”。在第二十四条第一款，将公路、铁路干线等对外连接干道两侧和机场、车站周边等区域的取土、挖砂和采石等活动，列入禁止性行为规范。
(三)适应建设生态文明城市对地方立法的客观需要，积极发挥立法职能优势，完善顶层设计，兼顾前瞻性，搞好与我市相关改革发展决策的衔接，形成推动改革发展稳定的制度安排。在《条例》第三十一条，第一款将体现生态价值、代际公平、合理补偿规定为建立生态补偿机制的原则，第二款规定“接受生态补偿后的城乡居民收入，不得低于兑现补偿当年本市城乡居民人均收入水平”，提高了现行法规规定标准，以与本市率先、全省同步全面小康的目标合拍，与每年国民经济和社会发展计划明确的城乡居民人均收入水平目标值一致，符合党的xx大精神和省委、省政府要求，有利于找到利益共同点，形成补偿者于法有据、心甘情愿出钱，受偿者高高兴兴、长长久久做生态贡献的长效机制。第三十三条优化制度设计，将现行的生态环境和规划建设监督员制度整合为生态文明建设监督员制度，与贵阳市城市基层管理体制改革成功经验相衔接，规定“按照全覆盖、不重叠、网格化和信息化原则，在社区、乡镇村(居)民委员会设立监督员，负责收集破坏生态环境、违反城乡规划和主体功能定位等信息，向生态文明建设主管部门报告”，有利于整合利用社区工作力量，节省不必要的管理成本，夯实生态文明建设管理基础，防止出现管理交叉、人员重叠和信息失灵。在《条例》第三十五条第二款中，规定了对生态文明建设目标责任单位第一责任人实行“离任报告制度”。
(四)立足实际，因势利导，突出重点，突出特色，针对建设生态文明城市的重点领域和关键环节，积极有效进行规范，着力增强制度刚性和可操作性。鉴于建设生态文明城市涉及层次多、领域广，需要运用经济、法律、行政、政策和文化等多种手段引导调整，而且相关的法律法规规定较为齐全，因此《条例》不面面俱到进行规定，而是从我市市情实际出发，抓住重点，突出特色，有针对性地作出规范。
《条例》第二十九条，总结“三创一办”以及门前三包责任制工作经验，根据市人大常委会开展门前三包执法检查提出的建议，对门前三包责任制度作了进一步明确和完善，其中规定：“门前三包责任书，由市容环境卫生行政管理部门、社区服务管理机构或者乡(镇)人民政府，与划定范围内的机关、企业事业单位、社会团体或者个体工商户分别签订。门前三包责任人履行责任书确定的环境卫生、市容秩序、绿化维护责任，确保达到规定标准;社区服务管理机构或者乡镇人民政府履行相应的组织、协调、检查和督促职责，市容环境卫生等行政管理部门履行相应的业务指导、监督管理和行政执法职责”。
《条例》总结我市环保审判工作经验，根据征求意见过程中相关方面的建议，第三十八条第二款规定：“查处环境违法行为的行政机关或者提起环境公益诉讼的原告，认为当事人的行为可能加重对自然资源和生态、生活环境的破坏，或者可能造成难以恢复后果的，可以向人民法院申请保全措施”，即规定了环境保护司法“禁止令”制度。
《条例》第二十五条和第四十九条，考虑贵阳市饮用水源保护实际需要，针对小规模养殖场对饮用水源的污染现状，将“两湖三库”等饮用水源纳入保护范畴，为全市集中式饮用水水源保护提供更加明确和强有力的法规依据。同时根据饮用水源保护实际需要，对小规模畜禽养殖场的规模在第四十九条作了具体明确，这些规模标准，与国家环境保护总局《畜禽养殖污染防治管理办法》和省两湖条例的规定是相衔接协调的，符合水污染防治法、省两湖条例等法律、法规规定，也符合采用最严格措施保护饮用水源的客观需要，是可行的。
[关键词]自然保护区；社区共管；有限合伙企业；可持续发展
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.121
[中图分类号]X36 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）22-0-02
21世纪以来，经过我国政府和学术界的理论和实践探索，人们逐步认识到，自然保护区的管理和发展，除了保护区管理机构外，很大程度上要依赖区内居民的积极参与和协助。《自然保护区条例》第五条规定，建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系。如何实现社区共管的可持续性发展，如何妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系成为目前我国自然保护区发展中的重要课题。
1 “社区共管有限合伙企业”模型的提出
有限合伙，是在合伙企业的基础上引入有限责任这一概念之后的制度创新。根据《中华人民共和国合伙企业法》（以下简称《合伙企业法》）第二条的规定，有限合伙企业是指自然人、法人和其他组织依照本法在中国境内设立的有限合伙企业。有限合伙企业通常由2个以上50个以下合伙人设立，且至少应当有1个普通合伙人。在有限合伙企业里，普通合伙人对有限合伙企业对外负债承担无限连带责任，除此之外的所有合伙人，即有限合伙人，对有限合伙企业经营中产生的责任均以其出资额为限。普通合伙人与有限合伙人享受不同的权利，承担不同的责任。在有限合伙企业中，由普通合伙人执行合伙事务，有限合伙人不参与合伙企业的经营。这样的制度安排，可促使普通合伙人认真、谨慎地执行合伙企业事务；对有限合伙人而言，则具有风险可控的好处。
根据以上有限合伙企业的相关概念和特征，结合社区共管的实践需求，笔者设计了“自然保护区社区共管有限合伙企业经营模式的模型图”，如图1所示。
在“社区共管有限合伙企业模型”中，“有限合伙人1”为政府管理机构或保护区管理机构，“有限合伙人2”至“有限合伙人X”为参与社区管理的社区居民自然人、代表该社区的村委会等。如果需要额外融资，也可以吸纳社会资金作为有限合伙人。而后，由保护区管理机构和村委会作为有限合伙人的代表通过公开招投标等形式选出一家保护区经营管理机构或团队，并由其针对该自然保护区的特点设立专业保护区管理公司担任普通合伙人。最后，由全体普通合伙人和有限合伙人共同设立有限合伙企业A。其中，普通合伙人和有限合伙人总人数不得超过50人。
2 “社区共管有限合伙企业”模型的特点
在社区共管有限合伙企业模型中，有限合伙人（主要包括保护区管理机构、社区居民、村委会及社会资本等）以出资为限承担有限责任，普通合伙人（专业保护区管理公司）对合伙企业债务承担无限连带责任。通过这样的设置，既能通过有限合伙人扩大融资渠道，从而避免了政府的单一性投入，又能积极防范普通合伙人的“道德危险因素”的出现，可以有效地解决传统社区共管过程中的诸多弊端。具体而言，社区共管有限合伙企业模型有如下特点。
2.1 治理结构最优化
有限合伙企业中，普通合伙人作为保护区专业管理机构全面经营管理整个保护区，有限合伙人不用参与有限合伙企业的日常管理，但有限合伙人可通过合伙协议监督普通合伙人的日常运作。保护区管理机构、社区居民找到可信赖的经营2攀迪直；で良性发展和创造保护区运营回报，而懂经营、善管理的经营专才通过提供保护区服务获得固定加超额回报。因此，有限合伙使各方紧密结合，建立起互相信赖的机制，这样的治理结构为保护区管理机构、社区居民与专业人士之间的合作提供了浑然天成的平台。
2.2 利益分配最灵活
有限合伙企业的模式使保护区管理机构、专业保护区管理公司、村委会、社区居民和社会资本可以就合伙企业经营收益的分配方式进行灵活约定。《合伙企业法》第六十七条规定，有限合伙企业由普通合伙人执行合伙事务。执行事务合伙人可以要求在合伙协议中确定执行事务的报酬及报酬提取方式。通常而言，专业保护区管理公司作为普通合伙人的报酬主要由两部分构成：一部分是管理费，另一部分是收益分成。
管理费是专业保护区管理公司收入的一项重要组成部分，由专业保护区管理公司按照有限合伙人对企业承诺资本的比例向后者收取，用来支付其在合伙企业的运营中产生的费用和成本。专业保护区管理公司与其他有限合伙人在确定管理费的收费标准时，主要的考虑因素包括：专业保护区管理公司的既往业绩、合伙企业规模、计算合伙企业管理费的基数、是否约定在合伙企业存续期的不同阶段返还合伙企业管理费、给予有限合伙人优先回报的标准、给予普通合伙人业绩奖励的标准等。收益分成是指，普通合伙人可以获得合伙企业收益一定比例的业绩报酬。通常而言，在预期投资收益内的部分，各方可以约定专业保护区管理公司按照较低的比例享有收益，如超过预期收益的部分，专业保护区管理公司可按照较高的比例享有收益，投资收益越高，专业保护区管理公司享有的比例就越高，以作为有限合伙人对专业保护区管理公司的奖励，由此可以促进专业保护区管理公司积极、有效、有利地执行合伙企业事务。
由上可见，正是因为有灵活利益分配机制的保障，对于作为普通合伙人的专业管理团队而言具有巨大的激励作用。
3 “社区共管有限合伙企业”模型的法律要点
3.1 合伙人的资格问题
3.1.1 社区管理机构作为有限合伙人的资格
《合伙企业法》第二条规定，有限合伙企业的主体包括自然人、法人和其他组织。第三条规定，国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。社区管理机构通常为政府有关自然保护区行政主管部门下设的公益性事业单位，因此，社区管理机构可以作为合伙企业的有限合伙人。
3.1.2 村委会作为有限合伙人的资格
《国家工商行政管理总局关于村民委员会是否可以成为农民专业合作社单位成员等问题的答复》（工商个函字[2008]156号）第三条规定，《合伙企业法》规定公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人，其目的在于防止参加合伙的公益性组织可能面临承担连带责任风险。村民委员会作为办理本村公共事务和公益事业的基层群众性自治组织，不能成为合伙企业的普通合伙人，但可以成为有限合伙人，以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担有限责任。因此，村委会可以作为合伙企业的有限合伙人。
3.2 合伙人的出资问题
《合伙企业法》第十六条规定，合伙人可以用货币、实物、知识产权、土地使用权或者其他财产权利出资，也可以用劳务出资。合伙人以实物、知识产权、土地使用权或者其他财产权利出资，需要评估作价的，可以由全体合伙人协商确定，也可以由全体合伙人委托法定评估机构评估。合伙人以劳务出资的，其评估办法由全体合伙人协商确定，并在合伙协议中载明。《合伙企业法》第六十四条规定，有限合伙人可以用货币、实物、知识产权、土地使用权或者其他财产权利作价出资。有限合伙人不得以劳务出资。
因此，普通合伙人和有限合伙人均可以以货币出资，也可以以非货币（实物、知识产权、土地使用权或者其他财产权利）出资，但只有普通合伙人可以以劳务出资。如果是以非货币出资，可以由合伙人协商作价，而不是必须进行评估。
3.3 对专业保护区管理公司的约束问题
《合伙企业法》第六十八条规定，有限合伙人不执行合伙事务，不得对外代表有限合伙企业。为了维持其有限责任，有限合伙人通常不得参与有限合伙企业的业务。为了更好地实现有限合伙人对作为普通合伙人的专业保护区管理公司监督，通常用“表决机制”“内部顾问委员会机制”和“除名机制”的方式来控制。
3.3.1 表决机制
《合伙企业法》第三十条规定，合伙人对合伙企业有关事项作出决议，按照合伙协议约定的表决办法办理。合伙协议未约定或者约定不明确的，实行合伙人一人一票并经全体合伙人过半数通过的表决办法。本法对合伙企业的表决办法另有规定的，从其规定。第三十一条规定，除合伙协议另有约定外，合伙企业的下列事项应当经全体合伙人一致同意：①改变合伙企业的名称；②改变合伙企业的经营范围、主要经营场所的地点；③处分合伙企业的不动产；④转让或者处分合伙企业的知识产权和其他财产权利；⑤以合伙企业名义为他人提供担保；⑥聘任合伙人以外的人担任合伙企业的经营管理人员。
因此，合伙企业对于特别决议事项（即《合伙企业法》第三十一条所述事项）需要全体合伙人一致同意；对于普通决议事项，需要一人一票且须经全体合伙人过半数通过；但是，该表决办法可以通过初始《合伙协议》例外约定。比如：合伙企业可以约定，对于普通决议事项，需要须经全体合伙人过半数同意，且需要社区管理机构的同意方可通过，赋予社区管理机构一票否决权。
3.3.2 O置内部投资顾问委员会
由于有限合伙人通常不得参与有限合伙企业的业务，根据我国有限合伙企业运作实践，通常在有限合伙企业中设置内部投资顾问委员会，委员会的委员由有限合伙人和普通合伙人代表共同组成，内部投资顾问委员会的作用是对有限合伙企业中的某些事项提出意见或建议（有些情况下是认可），比如对拟投资项目的评价、估值、利益冲突问题及违约补救，委员不会参与到项目投资和处置等具体事务上。通过内部投资顾问委员会的设置，可以在一定程度上实现有限合伙人参与合伙企业的经营管理。
3.3.3 内部投资顾问委员会除名机制
专业管理团队的经营水平直接决定了保护区的经营成绩，在其不能按照预期计划完成目标的情况下，有限合伙人可以将其除名。《合伙企业法》第四十九条规定，合伙人有下列情形之一的，经其他合伙人一致同意，可以决议将其除名：未履行出资义务；因故意或者重大过失给合伙企业造成损失；执行合伙事务时有不正当行为；发生合伙协议约定的事由。
因此，全体合伙人可在合伙协议中约定合伙企业的经营计划和目标，并对普通合伙人进行年度考核，在合伙企业存续期内，普通合伙人不能尽职免责或者无法完成预期目标，其他有限合伙人可以通过相关程序将其除名，并重新招募新的专业管理公司作为普通合伙人。
由此可见，通过“表决机制”“内部顾问委员会机制”和“除名机制”的方式，作为社区居民和社区管理机构的有限合伙人可以合法地参与有限合伙企业的管理，更好地实施对普通合伙人的监督。
主要参考文献
[1]张晓彤.我国自然保护区社区共管的法律规制[D].长春：吉林大学，2016.
[2]国务院.中华人民共和国自然保护区管理条例[S].1994.
关键词：自然保护；参与式；自然保护小区；规划
中图分类号：S759.9 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2010）-11-0181-3
自然保护小区是在群众自愿的基础上，将有重要价值的珍稀物种栖息地、风景林、水源林等区域或地段划建而成。它一般面积较小，以自然村为单位建立，由所在管理区或村委会负责管理。参与式理念或方式是当前国内外广泛流行的在发展领域的一种新理念和方法。它意味着发展对象在发展过程中参与了决策与规划，参与了项目的计划、项目实施监测与评估。
本文试图引入自然保护小区保护方式，并使用参与式方法把社区村民动员起来参与了自然保护小区的筹建规划，以便能探索出一条由社区自己主张建立，自己规划筹建，自己独立管理自然保护小区的持续有效的途径供自然保护区社区参与管理工作参考。
1 参与式方法
1.1 参与式农村调查评估方法
参与式农村调查评估（Participatory Rural Appraisal，缩写为PRA）是从国际上二十世纪八十年代广泛应用的农村快速评估（Rural Rapid Appraisal，缩写为RRP）调查方法的基础上，结合其他调查方法如农村社会学、人类学等，经过多年的演变，于90年代初发展起来并迅速推广应用的一种农村社会调查方法。它通过在外来者的协助下应用多种技术或手段如群众会议、半结构访谈、作图讨论、分级打分和分选、群众环境诊断、参与性行动研究等引导当地群众积极主动参与调查评估分析过程，让当地群众成为调查评估的主体力量，从而由他们分析与他们生产生活有关的环境和条件，归纳识别出更符合当地实际的问题，并制订今后的计划和采取相应的行动，使项目开展行动的规模大小、预期产出、监测评估更符合当地群众的标准，最终让项目成为群众自己的项目，项目可行性和持续性更为显著。
1.2 参与式规划
参与式规划是指在“参与式发展”和“内源发展”的理念与方法的指导下，规划者与发展主体共同参与，分析区域中存在的问题，利用区域资源确立发展目标，并在实施过程中通过监测和评估鉴定新的问题，确立新的发展目标和新的发展活动等一系列持续不断的循环活动的过程。
2 研究结果
2.1 快速获得社区基本情况
采用PRA方法可以快速获得拉最屯和板黎屯的基本情况，期间使用了基本情况调查表、半结构访谈、绘制资源图、编制村屯大事记、季节表等技术手段。获得的基本情况内容包含有人口、宗教、医疗、文化教育、主要经济活动类型、家庭经济收入、山林地、耕地和木材、薪材等资源利用情况，这有利于外来者能迅速把握这两个自然屯的情况，以便在日后保护小区规划设计讨论中理解社区村民的表达，引导讨论集中于焦点问题上。
2.2 加深社区群众对格木和桫椤资源保护价值的认识
为了解当地居民对拟建小区内资源的认识和对建立保护小区的态度，我们设计并发放了建立小区意见征询问卷进行调查。调查结果显示，在对桫椤和格木的认识上，拉最屯和板黎屯村民至少有50%的人认得桫椤和格木；50%的人表示一直都认得桫椤和格木，只是自己对它们的称呼与中文名不同而已。此外，67%的人知道桫椤和格木生长在什么地方，并且62%的人到过，但96%的人不知道桫椤和格木的数量。在对桫椤和格木用途的认识上，拉最屯79%的村民表示不知道桫椤黑桫椤有什么用，板黎屯79%的村民表示知道格木可用于制作家具和根雕工艺品。根据这个调查结果，我们在群众会议上重点介绍了桫椤类植物是“恐龙时代”的“活化石”，介绍了它对研究物种的形成、植物地理区系、恐龙生活时期的古生态环境、地质变迁等方面具有的科学研究价值。
2.3 提高了社区群众对实施保护格木和桫椤资源必需性的认识
通过绘制本屯自然资源分布图，社区村民们对桫椤和格木资源状况、现存天然林状况、经济林分布状况、水源和耕地等有了比较直观的了解。他们认为桫椤植物并不像其他杂木那样容易繁殖生长，只多见于拉最大沟内，其他地方少见。在拉最大沟，由于种植八角经济林持续需要山地，大量的天然森林已经被砍伐，桫椤植物也随之被砍伐，其数量越来越少，生长分布的地方也大幅度收缩，现只多见于拉最大沟上部靠近大明山保护区边界一带。格木分布于绿大水库的后山上，和其他杂木林作为水源涵养林而保存下来。但由于烧柴砍伐、建材用料以及这两年制作为根雕工艺品而被砍伐，数量在减少，大直径的格木则更少，目前格木仅存于两江镇岭合村太阳山上，其他地方未曾发现过。拉最屯和板黎屯的村民们直接从水源逐渐减少的感受觉得不能不再保护桫椤、格木以及和它们一同并存的杂木林。
2.4社区群众了解了有关自然保护小区的国家政策
要筹建自然保护小区首先要了解什么是自然保护小区，要了解自然保护小区的特点和发展进程。这些知识是我们外来者所掌握的，因此，与村民们相互学习很有必要。为此，我们从自然保护小区在全国和广西的发展状况以及自然保护区小区的功能作用、面积大小、审批程序、组织管理和成功案例等内容一同与社区居民进行了交流。他们认为自然保护小区由于面积比较小，适合像我们村屯这样的小地方，因为也没有很大面积的集体山林地。自然保护小区管理方式比较方便实用，避免了现有人工林经营管理需要与保护出现矛盾时，经营者需层层上报、申请办理手续的麻烦和担心。国家有对自然保护小区的支持政策和自然保护小区建设发展快增强了我们建设自然保护小区的信心，对小区的建设我们给予支持并将以主人翁的态度积极参与。这样的交流结果正好与问卷调查结果相一致――“要保护桫椤黑桫椤和格木，两地92%以上的居民表示可以通过建立保护小区，或者有专人管理的方式来达到”；“92%的人愿意在建立保护小区涉及居民的林地林木时，如果在原来林地所有权或承包权不变更的情况下愿意让自己的林地林木列入保护小区的管辖范围”。
2.5共同分析获得格木和桫椤资源保护面临问题的成因
在经过有生态学专家、保护区工作人员、社区代表等人员参加的现场考察，收集资料，初步整理后，我们召开讨论会展开讨论。大家就致使格木林和桫椤林保存面临威胁的成因分析整理归纳出有：被人砍伐、所依赖的天然森林环境在发生不利的变化、桫椤本身生存与竞争能力不强等3个威胁因素和对桫椤及格木林的保护重要性认识不足、对桫椤黑桫椤及格木林的保护尚未组建管理机构、对桫椤黑桫椤及格木林的保护尚未建立投入机制等到3个限制因素。对这些问题因素，我们运用“5个W”(即：who、why、what、where、when)的方法引导大家剖析，并以问题树的图形展示因果关系，以便在讨论目标体系时将问题树转化为目标树生成目标体系，保证了目标与问题相互关联。
2.6 平衡处理了建立自然保护小区相关利益群体的关系与需求
在群众会议上，我们通过作图和制表与村民们一同分析了与建立自然保护小区这个目标有相应兴趣、需求、能力和影响（权力）的12个利益相关群体（相关者）。作图的方法可以让利益相关者有谁、发生什么样性质的影响、影响大小或者关系密切程度在图上明了地展示，易于理解。制表则是再次对图解内容的归纳的利益、避开的矛盾、统一的目标、可寻求的帮助、必要的协调等有了比较清晰表述，易于形成共同的看法。经过此步骤，规划者对拟建自然保护小区应要平衡的了解（见表1）。
表1 自然保护小区利益相关群体调查表
序号 群体名称 影响性质 影响大小 影响成因
1 西燕社区居民委会和岭合村委会 正
保护小区管理者成员之一，领导组织社区群众建立保护小区和开展保护工作；带领社区群众实现该目标与委员会工作职责相一致。
2 社区群众 正、负
良好生态环境的直接受益者，大多数支持建立保护小区和保护工作，可促进目标实现；少数人砍伐利用林木林地、采集药材、捕猎等，对目标产生不利影响。
3 上林县和武鸣县政府 正 为社区制定发展政策，协调关系，审批建立保护小区。
4 西燕镇和两江镇政府 正 保护小区管理者组成成员之一，领导组织社区群众建立保护小区和开展保护工作；目标与镇政府生态环境保护工作目标一致。
5 大明山保护区 正 倡导建立保护小区，合作者。促进目标实现能维护大明山保护区保护对象的完整性。
6 上林县和武鸣县林业局 正 负责对保护小区的建立进行规划和组织上报，对保护小区管理机构的工作有直接指导和监督作用。
……
12 上林县旅游局 正、负 主导旅游发展规划并审批，利于保护小区旅游开展，反哺与促进保护小区保护工作；发展旅游对自然环境有负面影响。目标的实现可为本地旅游提供景观资源。
2.7 增强自信，共同构建了自然保护小区管理运行体制
从《国家林业局关于加强自然保护区建设管理工作的意见》来看，自然保护小区是在群众自愿的基础上，可由社会团体、企业、个人来建立。社区要建立和管理桫椤、格木两个自然保护小区，对村民来讲，这是个全新的课题，他们觉得困难。为此，我们在有镇政府工作人员、村委会成员、部分村民等参加的规划讨论会上，把自然保护小区的性质、目标、机构构成、管理人员组成、机构职责、经费来源、经费开支途径、监督等自然保护小区的管理与运行体制内容摆在桌面讨论。与会人员在会上表达了自己的看法、建议，最后大家认为：两个保护小区的管理组织机构直属于村委会领导，议决事制度实行村民大会会议，监督制度实行政务公开。保护小区管理机构业务上受县林业局直接指导，内设机构有办公室、财务室和巡护（山）队具体办理保护小区对外业务、财务和巡护等日常事务。一个自然保护小区人员共8人,其中，配备保护站站长1人，副站长1人，办公室3人，财务室由办公室人员兼任，巡护队3人。保护小区由于村委会成员或村民都没有执法资格，所以小区的林业行政执法和森林公安执法由县林业局直接辖管。自然保护小区运行经费按照拟建的组织机构，机构每年正常运行经费需要10.08万元，其中人员工资8个人每年共7.68万元，办公经费每年2.4万元。作为一个自然村，如何筹资到稳定的和足够的人头经费是自然保护小区能正常运行的基本保证。为此，大家提出了6条建议，包括把国家生态公益林补助资金纳入作为自然保护小区经费、将自然保护小区的人头经费纳入县财政支出、争取获得自治区林业厅和南宁市林业局动植物保护经费支持、争取大明山部级自然保护区能将小区的项目建设纳入大明山保护区联合防火、联合执法、资源共享、社区共管等方面的项目建设中取得项目经费等等。
2.8协商规划了自然保护小区辖区范围
在社区群众了解建立自然保护小区的目的和如何管理自然保护小区后，大家基本认可有必要建立自然上区来保护桫椤、格木以及与它们相互依存的天然林。正如前面所述，在强调自然保护小区要处理好人工林的经营活动与保护行动的限制冲突，明确原先林地林木权属以及承包权不变的前提下，两个自然保护小区的范围和面积比较顺利地确定下来。拉最屯桫椤保护小区区划为面积112.9公顷，板黎屯格木保护小区区划面积245.6公顷（见图1）。
2.9量力而行，明确自然保护小区目标
显然，拉最屯自然保护小区的主要保护对象为桫椤黑桫椤资源及其森林生态系统。旗舰物种为桫椤，其他保护物种为黑桫椤、金毛狗、兰科植物。板黎屯格木自然保护小区的主要保护对象为格木资源及其森林生态系统。旗舰物种为格木，其他保护物种为金毛狗。两个自然保护小区的性质是群众自愿建立，村民自治的属于珍稀植物保护类型的自然保护区，它具有公益事业的特点，国家以及地方有关于自然保护区的法律法规同样适用。在讨论自然保护小区目标时，我们引导与会者确定的目标要达到“具体、可测量、可获得、结果取向的、时间限制（即‘SMART’）”标准，并保持各层次目标间的逻辑关系（表2）。因为，合理的目标反过来也能为规划者寻找到自然保护小区可以开展的一些管理活动。
图1 拟建两个自然保护小区区划图
2.10保护对策更符合社区意愿
用积极的语言将问题树表述出“问题解决后应该达到的状态”后即可形成目标树，在此转化过程中，每个原因被排除后可以对应生成一条对策。此外，运用“头脑风暴”和“SWORT”[2] 的方法也可由与会人员无拘束地提出解决问题的对策。结果，针对解决或缓解6个格木和桫椤林保存面临威胁因素和保护管理限制因素共产生53条对策。同时，在会上，大家一同对这些对策进行“可行性/行动矩阵”分析，按建立保护小区的目标和管理宗旨确认选择原则进行筛选，最终确认对策是否入选为解决问题的方案（见表3）。本次规划中根据村民的意见和筹建工作的目的，将申报和建立保护小区、组建机构、配备办公、巡护设备等9项行动列为筹建工作的优先行动，投资概算约15万元。
表2 自然保护小区的目标体系
目标体系 客观验证的指标 客观检验
的方法 前提条件
总目标：长期有效地保护桫椤、黑桫椤和格木种群资源，逐渐发展扩大格木林面积。 桫椤、黑桫椤和格木植株数量 固定样地监测 保护小区正常运行并发挥职能作用。
具体目标：1保存现有的桫椤、黑桫椤和格木林株数量不变 桫椤、黑桫椤和格木植株数量 植株调查统计报告 砍伐现象少和森林环境不发生较大变化。
2保存现有的森林面积不变 森林调查面积 野外小班面积沟绘统计 火灾极少发生和林地不改作他用。
3保护管理机构和制度建立健全 管理机构和制度 机构批准设立文件
管理制度文本 得到区林业厅、市林业局和县政府的支持。
4对保护对象发生干扰与侵害的人类行为得到控制 案件件数处罚人次 档案记录 大明山保护区、县林业行政和森林公安分局的支持
近期的目标：
1申报并获批准建立起自然保护小区 资源科学考察保护小区规划上报和批准文件 调查报告文
本规划文本
文件档案 需要村委和村民、专项经费、专家力量和当地乡镇和县政府支持。
2自然保护小区内的桫椤、黑桫椤和格木植株数量及天然林资源得到监测 监测样地
监测数据 监测报告文本 专家支持
3管理机构得以正常持续运行，巡护工作正常开展。 机构建立文件，经费落实文件，巡护工作记录 机构批准设立文件，会议记要，档案记录 保护小区获得批准建立
4保护小区的必要的设备与设施得以配备和建设 办公设备，巡护设备
界牌，检查哨，告示牌 设备清单
设施建设文件 专项资金支持
5与大明山保护区和县林业局建立起的合作机制。 森林火灾消防分队
沟通会议记要 消防分队组建名单
会议记录 大明山保护区、县林业行政和森林公安分局的支持
3 结论
参与式方法在筹建自然保护小区研究中使用时能够快速收集到需要的基本情况，使外来者和当地村民了解他们所处的社区情况和面临的问题。
参与式方法使外来者和当地社区村民共同分析情况，剖析原因，确定目标，寻求对策，协同规划、制订行动，两者结合在一起，使得自然保护小区的筹建规划符合社区村民实际想法，符合建立自然保护小区所需要的可行性分析和总体布局等内容与要求，能满足立项需求和自然保护小区总体规划需求。
参与式方法能使外来者和当地社区村民相互学习，让专家知识与乡土知识在讨论、磋商中相互交流和吸收。
参与式方法可以改变外来者和当地社区村民对筹建自然保护小区项目的态度。当地社区村民由对项目的不了解而产生的等待观望，到因能用自己的知识在项目中表达而产生兴趣，最后因觉得自己有能力参与而增强自信心，激发积极主动的热情。外来者也从我带来项目我带你们来做的想法，变化到相信当地居民的判断、见解等能力，乐于提供想法讨论，改变追求“行动规模大、内容表述齐全、测算高精度、设计讲究资质”等想法。
表3 减少“被人砍伐”威胁问题的对策方案
编号 对策 技术可行性 实际可操作性 经济可行性 环境可受性 政治优势 社会可受性 优势或作用 存在困难或问题 入选
方案
1 建立巡护队伍 1 1 1 1 1 1 及时阻止对资源的破坏行为 需要有长期的经费支持 √
2 设置宣传牌 1 1 1 1 1 1 起告知的作用 需要经费 √
3 逐一登记挂牌 1 ？ ？ 1 1 1 起告知的作用 工作量较大 √
4 建立保护小区 1 1 1 1 1 1 有专门机构管理 需申报 √
5 由大明山保护区管理 1 0 直接有部门来管理 与属地管理权限有冲突 X
7 全部退出不得种植八角 1 0 阻止因种植八角需要而引发的砍伐行为 与村民的发展需要冲突 X
7 按照法律打击砍伐者 1 1 1 1 1 1 阻止对资源的破坏行为 需县林业执法部门支持 √
8 禁止用于配药 0 能减少对桫椤资源的利用 面广难以实施 X
9 找些活计给本地卖桫椤药的人改行 1 ？ 1 1 1 1 减少对桫椤资源的利用 面广难调查
10 多引些项目帮助本地农民致富 1 1 1 1 1 1 减少对林木林地资源的依赖 需农业和扶贫等多部门对口支持 √
11 做好土地利用规划 1 1 1 1 1 1 控制无序的人工林扩大 首先建立保护小区 √
12 引导和鼓励外出务工 1 1 1 1 1 1 减小土地需求压力 需劳动部门支持培训 √
注：1代表“可行”，0代表“不行”，？代表“待调查补充信息”。
参考文献
[1]李玉贵.自然保护区社区合作管理研究[M].广西：接力出版社,2010,5.
[2]周丕宁.广西大明山/龙山保护区生物多样性保护管理的SWORT分析及对策[J].内蒙古林业调查设计,2008,31（119）: 27-30.
粮食主产区城镇化步伐需加快
新型城镇化是未来中国经济增长的动力，它的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价。“无农不稳，无粮则乱”。我国正处于工业化、城镇化加速阶段，粮食安全不仅是国民经济又好又快发展的基本条件，而且是社会稳定和谐的重要保障。根据自然生态条件，我国国土面积中、适宜城镇发展的区域仅占22%，且又与适宜农业发展的地区高度重合，这直接导致了城镇化与粮食生产之间的紧张关系。对粮食主产区来说，正面对着粮食稳产增长和城镇化的双重压力。
为此，民进中央建议加快推进粮食主产区的城镇化。这既是保证粮食安全的迫切需要，也是缩小城乡差距的重要举措。具体建议如下：
1.优先安排粮食主产区基础设施建设，加快县城、中心镇和新型社区发展。结合2013年中央一号文件提出的“着力加强800个产粮大县基础设施建设”等措施，加大支持力度，优先把基本公共服务均等化的项目安排在粮食主产区，加快县城、中心镇和新型社区发展，促进居民生活水平提高和居住环境改善。
2.推动适度规模经营，提高农业现代化水平。通过制定土地流转优惠政策，并按照依法、自愿、有序的原则，促进农村土地向种田能手集中。要按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式，提高农业现代化水平。
3.加强土地集约利用、确保耕地占补平衡。要搞好城乡土地规划，严格控制城乡建设用地，控制城市和小城镇的快速膨胀和农村建设用地的扩张；要努力实现耕地“占补平衡”，通过土地开发整理，补充耕地数量和质量不低于同期建设占用、灾害损毁和农业结构调整损失的耕地；要严厉制止土地利用粗放浪费、违法违规用地的现象；要尊重农民意愿，不得搞行政命令强行拆迁。
4.完善种粮补贴方法，稳定生产资料价格。建议在加大对农民补贴力度的同时，完善补贴实施办法，比如，改按计税面积补为按粮食收购量补，使真正种粮的农户有合理稳定的收入。要在不断提高粮食最低保护价的同时，通过对生产农资的企业给予补贴等办法，严格控制农资价格过快上涨，降低农民种粮成本。
5.加速农民市民化进程。国家要在全国范围内考虑加快推进农民市民化进程，加快解决农民工在城镇的就业、户籍、住房、社保、子女就学等问题，使之真正成为市民，融入城市社会，为产粮大县、人口大县的发展铺平道路。另一方面，作为粮食主产区本身，也要提高县城和中心镇的承载能力，为农民市民化创造条件。
加大食品安全违法行为惩处力度
从温饱到小康，食品安全一直是人民群众最直接、最根本的民生。近年来，我国食品安全有关监督部门大力深化食品安全监管活动，积极开展风险评估和预警活动，对全国性的食品安全事件如塑化剂等积极应对，及时预警，采取有效措施保持了食品安全形势的稳定可控。
虽然近些年，国家加大了对危害食品安全违法犯罪的打击力度，但是，食品安全形势依然严峻。回顾近年来曝光的重大食品安全事件，食品安全问题层出不穷。食品安全问题衍生成为当今社会的重大民生问题，能否破解食品安全顽疾，关系到公众健康，关乎到社会诚信。然而，违法成本低和惩处力度不够是食品安全事件频发最深层次和最根本的原因。
为此，民进中央提出如下建议：
1.提高违法成本，加大惩处力度，对违法行为严惩不贷。刑法修正案（八）已经提高了财产责任的力度，规定最低刑为有期徒刑或者拘役，罚金不设上限。建议在相关执法中切实从严执法，保证罚款金额能够杀一儆百，消除食品企业的侥幸心理，避免违法行为；完善配套法律法规，细化对涉案人员的惩处办法，加大刑罚力度，从严从重处理。对判决的案件加大宣传力度。借鉴国外的经验。惩处包庇的涉案人员，包括地方政府地方保护主义，承担连带责任。
2.加快食品安全标准出台速度。目前食品安全国家标准的基础研究滞后，专门的食品安全国家标准技术管理机构缺乏，人员力量严重不足，标准工作经费严重不足，且标准专业人才队伍建设有待加强。建议高度重视、加大力度破解这些制约因素，加快食品安全标准工作进程，保证相关执法有理有据。
3.建立食品安全信用制度。建立全国联网的食品安全信息系统，及时更新违法信息，确保相关人员一旦有食品安全违法记录，一定时期内不得从事相关职业。目前部分省市已经有很好的探索，比如武汉加大惩处力度，上黑名单企业将无法获得贷款；北京市正在建设食品安全信用系统，对不良企业实行五年内行业禁入。建议中央在各地探索的基础上加快全国联网的食品安全信息系统建设。
船舶大气污染亟待解决
船舶对大气的污染主要来自于船用柴油机废气中夹带的氮氧化物和硫氧化物、船舶所使用的消耗臭氧物质、船上焚烧以及所载货物所产生的挥发性有机化合物。此外，船舶的氧化氮排放量占全球总量的7%。船舶排放污染物不仅影响地球的气候，而且有害于人们赖以生存的大气环境。我国是船舶运输业的大国，因此加快制定船舶大气污染防治规定是我国当前一项重要而紧迫的工作。
从全国范围来看，主要存在两个问题：一是我国对船舶的污染气体的排放防治相对滞后，目前还没有出台针对营运船舶的污染气体排放的相关规定；二是我国的柴油品质相对欧美和香港的品质较差，油中杂质也较多，加上现在内河航运已经出现以个体和私营的运输为主的局面，而他们的营运船舶的设备状况较差，导致了污染气体大量排放居高不下。
为此，民进中央提出如下建议：
1.由国家环境保护部门牵头组织海事、交通、船检、渔政等单位和部门组成专门的机构，研究在国际公约和国家海事局已经颁布的规定。在此基础上，参考2008年MARPOL公约附则VI修正案，对船舶尾气中的硫氧化物、氮氧化物和悬浮物含量提出的排放标准和车辆尾气排放的相关法规，充分考虑到我国营运船舶的现状和经济发展的要求，提出减排目标。针对船舶的特殊性，制定详细、适合国情的，具有可操作性的“船舶大气污染防治规定”，并将船舶进行分类，分别制定排放标准。
2.通过立法，明确环保、海事、交通、船检、渔政等行政和技术管理部门的责任和权利，避免在执法过程中的职责不清和相互扯皮推诿。
3.船检和鱼检部门结合营运船舶的年度检验，对营运船舶进行大气排放检验，并出具相关的检验报告。海事部门和渔政部门根据报告发放“大气排放合格证书”。“大气排放合格证书”可规定为海事部门和渔政部门对营运船舶进行年度安全检查的必查项目。
4.由环保部门牵头，海事、渔政负责开展船用柴油机氮氧化物排放检测机构及燃油检测机构认证工作，建立合格可信的检测机构名单。建立专业的检测队伍，配备专业的检测设备，可对大气排放有疑问的并取得“大气排放合格证书”的营运船舶进行临时性的检查。
5.根据减排目标，促进炼油企业按相关标准改进柴油品质，同时也促进船用柴油机生产企业对柴油机的排放进行升级。
应重视农村垃圾处理问题
在推进城乡统筹发展、加速城乡一体化进程中，农村垃圾的处理问题必须高度关注。从全国来看，大多数村镇生活垃圾采取就近堆放处理，填坑、填沟、露天焚烧是普遍做法。虽然已经初步形成了“村收集、乡镇运输、县（区）处理”的农村生活垃圾集中收运处理模式，并建立了相关生活垃圾收运处理系统，但是那些村落分散、地处偏僻、交通不便的村镇并未纳入该套系统。
因此，必须高度关注农村垃圾处理，首先统筹布局垃圾填埋点，保证城乡垃圾都能及时得到处理；其次，要加快完善村镇垃圾收运处理系统。民进中央提出具体建议如下：
1.明确运行机制，加快基础设施建设。为居民提供合理的公共服务是政府应尽的责任。要综合布局垃圾填埋点，并明确农村垃圾处理的基础设施建设投入由政府一次性解决，按照“布局合理、经济方便、便于处理”的原则，全面加强基础设施建设；采取日常运行维护的方式解决，建立农村垃圾无害化处理经费保障机制。
2.鼓励垃圾分类，建立分类激励和补偿机制。分类环节是推进垃圾处理的关键所在。农村垃圾与城市垃圾组成不同，要根据特点，积极促进垃圾分类和回收利用，减少垃圾收集和转运量。按照“谁参与、谁受益”的原则，引进社会力量参与垃圾分类；重点对包装类垃圾和有毒有害垃圾进行分类。对于按照要求分类的地方，免除或收取少量的居民生活垃圾处理费。
3.突出重点，实行“有限、定时、定点”收集。有限收集、有限处理的方式符合先易后难、逐步完善的发展规律。包装类垃圾特别是塑料袋垃圾是生活垃圾污染的主要来源，在目前垃圾收集运输设施缺乏的情况下，首先将有限的资金用于包装类垃圾的收集运输，可在短时间内改变镇区环境卫生面貌，也为村镇垃圾收运处理系统建设积累经验。如果只是包装类垃圾进行集中处理，可采用1-2次/周，显著降低运输成本，适应村镇的生产力水平。
4.加大宣传力度，推广垃圾无害化处理理念。要进一步宣传农村环境污染问题的严重性和治理污染的紧迫性，不断提高广大村民的环保意识。要集中宣传垃圾分类和无害化处理的经济效益、生态效益和社会效益。宣传教育要从孩子抓起，鼓励学校开展教育，引导学生树立垃圾分类的理念，以此带动周围，共同形成垃圾分类和无害化处理的社会氛围。
加强国家层面湿地保护工作
进入新世纪以来，党中央、国务院对湿地工作高度重视，作出了一系列重大部署。目前，我国湿地工作虽然取得了明显成效，但是，由于受多种因素的影响，湿地保护仍然面临着面积减少、功能退化以及湿地生物多样性衰退趋势明显等突出问题。产生问题的原因，既有气候变化等自然因素的影响，也有湿地开垦围垦、开发建设、水体污染、泥沙淤积和水资源不合理利用等人为因素的影响。更重要的是，湿地保护的制度缺失，体制机制不完善，等等。为此，民进中央建议：
1.加快国家层面湿地保护立法进程。我国现行法律法规对湿地保护实行“要素式”管理，即针对湿地的水、土地、生物等不同组成要素，由不同政府主管部门实施管理。在森林、海洋、湿地等三大生态系统中，唯独湿地没有专门的法规，这与湿地生态系统高度的整体性、复杂性、特殊性严重不符，严重制约了我国湿地保护事业的发展，制订一部湿地保护的专门法律，极为迫切。
2.加大湿地保护投入。按照国务院批准的全国湿地保护工程“十二五”实施规划，工程总投资为129.87亿元，其中：中央投资55.85亿元。据此测算，2013年—2015年，每年需安排湿地保护工程中央预算内投资12亿元。建议中央切实加大投资力度，落实建设资金，确保规划目标任务的实现。同时，建议扩大中央财政湿地保护补助资金规模，积极推进自然湿地的保护和退化湿地的恢复。
3.实施湿地保护修复重大工程。建议按照中共十提出的实施生态保护重大修复工程的部署，围绕湿地与生物多样性保护、湿地与水资源安全、湿地与粮食安全、湿地应对气候变化等，适时启动新的湿地保护修复重大工程，扩大湿地面积，增强湿地生态系统稳定性，推进生态文明和美丽中国建设。
4.加快湿地保护制度建设。一是划定湿地保护的“红线”，扩大湿地保护空间。优先将国际重要湿地、国家重要湿地、国家湿地公园、省级重要湿地纳入国家和省级主体功能区的禁止开发区，建立严格的保护管理制度，巩固、扩大湿地保护空间。二是积极推进湿地生态效益补偿制度的建设，并尽快启动试点工作。三是把湿地总面积、湿地保护面积指标纳入经济社会发展评价体系，对地方政府进行政绩考核，落实地方政府湿地保护的责任。
大力推进多功能社区养老
2013年中国老年人口（60岁以上）将迈向2亿，并且正以每年800万的速度猛增，是同期人口增速的五倍多。与此同时，人口老化过程中的高龄化加剧，失能、半失能老年人的数量持续增长。面对老年人口的猛增和独子养老的局面，单靠家人照顾已力不从心，而且也缺乏专业知识。机构养老多建在郊外，支出费用高，探访不方便，容易使老人觉得被社会遗忘。而社区养老，既能提供上门护理、日间照料、社区托老、志愿者互助等多种服务，也能在熟悉的社区环境里让老人们找到安全感、归属感和亲切感。
面对少子老龄化、老年空巢化、空巢失能化的趋势，未来我国对社区养老的需求将日益增大。然而，我国社区养老发展相对滞后，主要原因在于：观念认识不到位；政策法规不健全；社区养老场地少，基础设施差，服务内容单一；资金来源匮乏；缺乏专业工作人员及志愿者队伍。为此，民进中央建议：
1. 加强社区养老设施建设。根据社区老年人口密度、自理状况，以社区、街道为单位，配设合理数量的生活自理型、生活协助型、特殊护理型，以及持续护理型社区养老结构。并在新建居民小区和进行旧城改造时，将社区养老服务设施作为公共配套服务设施，在供地上给予优惠，与项目一起规划，一同检查验收。
2. 拓宽社区养老资金渠道。一方面政府加大投入，把建立社区养老服务建设项目纳入财政预算制度。另一方面走社会化道路，以税收优惠、购买服务、人才引进等为杠杆，鼓励社会团体和个人投资社区老年人服务事业。同时，可根据老年人的实际承受能力，对一些附加服务收取一定费用。要把政府投入、社会支援、老人支付和子女赡养义务有机结合起来，形成社区养老服务的长效机制。
3. 整合资源。居委会积极整合行政、医疗和社区福利等资源，搞好养老服务项目的准入、评估和监督。进一步整合街道和社区文化站、卫生服务站、劳动服务站、老年大学（分校）等公共服务资源，联合多方力量拓展服务范围，搭建完善的社区养老服务平台。
一、基本情况
04年3月，我县提出了建设生态县的目标：争取到2020年，把仙居建设成为生态环境良好、经济发达高效、人居环境优美、社会文明进步、可持续发展能力较强、人与自然和谐相处的总目标。2004年6月，县十三届人大常委会第十次会议，听取和审议了县政府关于生态县建设和环境保护法实施情况的报告，并提出审议意见。近年来，按照生态县建设和环境保护的要求，县政府加强组织领导，积极制订和实施规划，大力发展生态经济，重视环境保护和污染整治，各项工作稳步推进。
(一)明确工作目标，健全工作机制。县政府把生态县建设和环境保护工作纳入了我县经济社会发展十一五规划，在建立工作机构、召开动员会议、与各相关单位签订目标责任书等工作的基础上，进一步明确工作职责，制订生态建设资金管理办法，并建立健全考核机制;组织编制了《仙居生态县建设规划》，经县十三届人大常委会第十三次会议审议并原则通过，制订了《仙居生态县建设规划实施细则》，生态乡镇规划编制已作了相应部署;开展生态环保宣传教育，采取多种形式，宣传相关法律法规和生态环保知识，提高全社会的生态环保意识，树立生态环保理念。
(五)生态环境管理能力有了提高。一是建立环境事件预防和应急体系。制定环境突发性污染应急预案，落实环保应急措施，有效应对和妥善处理了一些环境突发事件，缓解社会恐慌，维护社会稳定。二是加强环境监察巡查。对一些环境影响大、群众反响强烈的污染项目进行重点监控，对市控重点污染源实行月巡查，一般污染源做到季巡查。三是严厉查处群众反映强烈的环境污染事件。针对一些三废银冶炼、非法炼油等突出环境违法行为，加大执法力度，予以重点查处。
二、存在问题和困难
由于我县属经济欠发达地区，又地处灵江流域上游，加上以医化行业为主的传统产业布局，生态建设和环境保护与经济发展和产业升级存在一定矛盾，生态县建设一些经济指标完成难度较大，环境保护压力较重。
(一)生态建设和环境保护还没有形成全社会共识。生态县建设和环境保护是一项综合性很强的系统工程，涉及20多个部门和所有乡镇、街道，但少数成员单位重视程度还不够，配合意识还不强，面上工作进展不平衡，部门之间、城乡之间还未有效形成整体合力;生态环保宣传的深度广度还不够，有关政策精神未能得以及时贯彻落实;一些环境污染主体追求经济利益，忽视环保问题较为突出;广大群众对生态建设和环境保护缺乏理性认识，保护生态环境的主动性、自觉性不强，重视生态建设和环境保护的社会氛围不浓。
(二)环保基础设施落后。环境控制性工程未建成投入使用，城市污水处理工程正在建设之中，生活垃圾处理工程进展艰难;城市环保基础设施落后，污水收集管网、排污设施建设严重滞后，集镇环保设施严重缺乏，农村几乎没有环保设施;城区供水管道老化，部分城区、城郊及多数集镇没有自来水设施，饮用水安全问题较为突出;一些涉污企业污染处理设施落后，三废银等废金属集中冶炼设施尚未建成。
(三)重点生态区域保护形势严峻。一是永安溪生态环境破坏严重。河道采砂点多面广，影响了永安溪生态环境和渔业资源保护;一些拦河工程影响鱼类生存繁殖环境;部分土地整理项目影响了沿溪湿地保护和防护林体系建设。二是沿溪沿线森林景观档次不高。森林结构不合理，林分质量不高，观赏性不强。三是生态补偿机制不健全。省级生态公益林补偿标准较低，县级生态公益林补偿资金尚未落实，生态公益林保护与林农生产生活需求存在矛盾。
(四)环境污染点多面广，污染事件时有发生。一是医化、工艺、废金属回收等行业污染面广量大，部分医化企业主要污染物排放总量居高不下，存在治污投入不足、排污设施运行不正常、超标排放和偷排、漏排等现象，少数限期治理企业进度缓慢，违法排污现象时有发生，局部污染问题严重。在承接产业转移过程中，存在忽视生态环境保护而盲目引进高污染项目的问题。以三废银为主的废金属回收冶炼遍及城关及周边地区，并有向边远乡村蔓延之势，导致空气和地下水污染扩散。二是农业面源污染问题较为突出，滥用农药、化肥现象仍然存在;畜禽生产总体上还处于粗放、落后的经营状态，污染物缺乏有效治理;城镇、农村生活污水直排，水环境污染状况令人担忧，农村生活垃圾乱丢乱倒，环境脏乱差现象随处可见。三是跨区域污染问题呈上升趋势，治理协调难度较大。
(五)城南化工区整治达标任务艰巨。城南化工区被列为市重点监管区，要求今年10底前整治达标，如果不能按期完成整治任务，将给我县经济社会发展带来更大的制约。根据目前情况，城南30多家医化企业，大部分污染处理设施设备落后简陋，有的甚至没有处理设施，各项污染物排放指标要达市验收控制目标，难度很大，压力很重。
(六)生态环境支持保障和管理能力较为薄弱。生态县建设资金投入不足，多元化投融资机制还未形成，生态补偿机制有待进一步完善，生态环境共建共享氛围未真正形成。生态环保管理力量不足，执法条件较差，设施设备落后，难以适应生态环保形势发展要求。
三、几点建议
生态环境是承载经济社会可持续发展的基础，是地区综合竞争力的重要组成部分，为进一步推进生态建设和环境保护，促进经济社会和自然环境的全面、协调、可持续发展，提出如下建议。
(一)统一思想认识，营造生态环境共建共享的社会氛围。要贯彻落实党和国家有关生态建设和环境保护的方针政策，深刻认识生态县建设的科学内涵，认真研究处理好经济发展与环境保护的关系，把生态建设和环境保护作为当前和今后工作的重中之重，贯穿于和谐社会和新农村建设的全过程。生态县建设工作领导小组要切实担负起决策、指导、协调、监督等各项职能，各成员单位和乡镇、街道要紧密合作，主动参与，进一步明确责任，形成政府统一领导、环保部门统一监管、相关部门分工负责、全社会共同参与的生态建设和环境保护的良好局面。要利用各种媒体，采用多种方式，广泛开展宣传教育和培训活动，提高全社会的思想认识，积极引导广大人民群众自觉参与生态县建设和环境保护，营造良好的社会氛围。
(二)加快环保基础设施建设。要加快污水处理厂建设进度，加大县城排污管网建设力度，力争早日实现工业废水和生活污水全部入管网集中处理;重视生活垃圾处理设施建设，研究处理好县垃圾处理工程的一些实际问题，力争如期建成使用。要研究建立符合我县实际的城镇、乡村垃圾处理运作机制，积极探索垃圾减量化产生、资源化利用、无害化处理的有效模式。重视城区供水管道改造及部分城区、城郊和集镇的自来水设施建设，切实解决饮用水安全问题。督促企业加大环保投入，改进环保治理设施，提高污染处理能力。支持尽快建成贵金属集中回收冶炼设施。
(三)加强重点生态区域环境保护。一是切实加强永安溪生态环境管理。对永安溪采砂，要科学安排、严格审批、从严监管，确保合理有序开采，严禁在鱼类繁殖期采砂，防止过度滥采而影响永安溪生态环境、资源保护和行洪安全;重视解决好拦河设施建设带来的鱼类生存繁殖环境破坏问题;实施沿海防护林体系建设工程，加强永安溪沿岸防护林体系建设和湿地自然环境保护;妥善处理好土地整理与生态环境保护的关系。二是加强景观林建设。在高速公路、省道等主要通道两侧山体和风景名胜区，实施林相改造，发展阔叶林或针阔混交林，增强生态功能，改善景观效果，提高观赏品位。三是健全生态补偿机制。研究设立县级专项生态补偿基金，落实40万亩县级生态公益林补偿资金，并要加强生态公益林管护，研究解决林农的生产生活实际问题。
(四)加强环境综合整治，优化生态环境。一是大力发展生态循环经济。以绿色农产品作为农业产业发展方向，大力推广无公害农产品、绿色食品和有机食品的生产，发展生态农业;以资源节约型、环境友好型为导向，积极推进现有企业技术改造和产业升级，发展低消耗、低污染、高科技、循环型的生态工业，要严防产业转移中的高污染项目转入;利用良好的自然生态优势，发展生态旅游并促进和带动相关产业的发展。二是切实加强污染治理。深入实施811环境整治行动，继续推进重点领域、重点区域、重点行业污染整治;要坚持开展多种形式的环保执法专项行动，加强监察、督查和巡查，努力遏制环境污染。要重点抓好医化行业的整治，重视解决工艺企业的污染问题，限制废金属回收业的无序发展，要采取有力措施加快推进白银等贵金属集中回收冶炼进程，实行污染集中治理，规范冶炼行为。要重视跨区域环保协作，防止跨区域环境污染问题。三是加强农村环境综合整治，改善城乡生态环境。全面推进以村庄整理、旧村改造、下山脱贫、生态移民为主要内容的城乡一体化进程，改善城乡环境质量;实施十村示范、百村整治工程，加快农村改水改厕进程，减少农村生活垃圾污染;加快推进农业标准化建设，加强农业投入品监管，优化养殖业布局，推行生态养殖模式，切实解决种、养业的污染问题。要继续重视研究秦州养殖场的处置问题。
八月的三江源头，迎来了一年中最美的时节，一望无际的草原平铺在高原大地上，绿草如茵、流水潺潺，水草丰美、牛羊成群。在植被茂盛的青海省玉树藏族自治州杂多县昂赛乡，美丽的澜沧江穿行而过，英国生态摄影爱好者唐瑞连续半个月守候在一座山头上，等待着“幽灵猫”的出现。
“幽灵猫”是业界对雪豹的别称，该物种难得一见，长期以来被直接观测并记录到的影像少之又少。但近年来，昂赛乡的牧民却多次目击并拍摄到它们，这里是中国雪豹栖息最为密集的区域，有时候，它们甚至会大摇大摆地走上街道。
这并不是唐瑞的首次青海之行，此前，他两次前往青海，但都未能如愿捕捉到“幽灵猫”的倩影。这一次，受当地政府之邀，他与来自英国、美国、德国等地的近80名生态专家和摄影爱好者一起，参与三江源地区的生态调研。就在8月18日这天，蹲守多日的唐瑞终于在300米外的岩壁上发现了两只雪豹。
位于青海南部海拔4000米以上青藏高原腹地的三江源自然保护区，地域辽阔、地形复杂，湿地生态系统星罗棋布，是长江、黄河、澜沧江的发源地，也是我国大江大河中下游地区和东南亚国家生态安全与区域可持续发展的生态屏障。
在世界范围内，很难再找出这样一个汇聚了如此众多名山大川的地方，也很难再找出三条源头如此血脉相连的大河。然而，上世纪末，受人类活动加剧、超载放牧及气候变化等因素影响，这一地区的草原、湖泊、冰川等生态系统发生退化。为此，2005年，国务院批准《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，决定国家投资75亿元人民币建设三江源部级自然保护区。
十余年来，国家已累计投入生态资金近90亿元，使三江源地区的生态退化趋势得到初步遏制，三江源部级自然保护区建设举世瞩目，20世纪末还鲜为人知的三江源，如今已成为21世纪保护自然生态和区域协调发展的热点地区。今年4月13日，三江源国家公园体制试点工作正式进入具体实施阶段；6月7日，三江源国家公园管理局（筹）正式挂牌成立；8月26日，建立国家公园体制试点领导小组组长、国家发改委副主任王晓涛主持召开建立国家公园体制试点领导小组会议，研究推进三江源国家公园体制试点工作；8月30日至9月1日，王晓涛率国家相关部委有关同志，就三江源国家公园体制试点情况进行调研。
三江源只是中国生态保护和建设成就的缩影。自1956年建立第一处自然保护区以来，我国已基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。截至目前，全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里。
2016年，中国自然保护区事业已开创60年，在迎来蓬勃发展新时代的此时，国家公园体制试点工作也加快了步伐。
中国“国家公园”亮相
国家公园的概念源自美国，1872年美国建立起了世界上第一座国家公园――黄石国家公园。经过一百多年的发展，国家公园已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动，并形成了一系列逐步推进的保护思想和保护模式。目前全世界已有上百个国家设立了多达1200多座风情各异、规模不等的国家公园。
在中国，国家公园体制的建立工作正在紧锣密鼓地推进之中。
“建立国家公园体制”，是在三年前召开的党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出的。
去年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第十二条明确指出，“加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。”
此前，在2015年1月，北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海被选作开展建立国家公园体制的试点省份。根据国家发改委会同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发的《建立国家公园体制试点方案》，每个试点省份可选取1个区域开展试点，试点时间为3年，2017年年底结束。
“九省份试点”的启动，无疑是自2013年年底中央正式提出建立国家公园体制后所跨出的重要一步。
不过，接下来的工作却并不轻松。
据知情人士介绍，为加强对试点工作的组织领导，建立工作协调机制，一个由国家发改委牵头的建立国家公园体制试点工作领导小组专门成立，国家发改委副主任王晓涛担任组长。领导小组多次召开领导小组会议和联络员会议，研究试点有关问题；多次召开座谈会，指导试点地区开展工作；此外，领导小组还赴多个试点地区进行了多次实地调研督导。
同时，发改委还启动了总体方案研究，在国家公园标准规范、现有保护地体系梳理、构建相适应的管理体制等方面开展重点课题研究，全面总结美国、南非、新西兰、巴西、德国、泰国、日本等国在国家公园体制建设与管理方面的实践经验。
为了更好地借鉴国际经验，力求确保中国国家公园体制既符合中国国情，又与国际接轨，确保国家公园体制建设从具体试点到顶层设计都科学合理、有章可循，国家发改委还与国外相关机构签署了多个合作协议，包括：2015年6月8日与美国保尔森基金会签署的《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》；2015年9月，在访问美国期间，与美国国家公园管理局签署的《关于开展国家公园体制建设合作的谅解备忘录》；以及今年8月31日签署的《中国国家发展改革委与加拿大公园管理局关于开展国家公园体制建设、保护和管理合作的声明》。
尽管建立国家公园体制试点工作备受重视，但各地试点实施方案的形成过程却并不“一帆风顺”。国家公园体制试点工作开展一年多来，在相关部门和试点省的共同努力下，共有5个国家公园体制试点区试点实施方案获得批复，分别是：青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山。
探路先锋的激情与困惑
今年5月14日，国家发改委批复《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》，标志着全国唯一以“林区”命名的行政区――神农架林区将正式启动国家公园体制试点。
湖北将神农架作为该省唯一的国家公园体制试点地区，在湖北国家公园研究中心主任邓毅看来，这是因为神农架具有得天独厚的资源禀赋和良好的保护基础，而且满足代表性、典型性和可操作性等试点区域的选择要求。
虽然自身有着较好的条件，又符合试点区域的要求，但在从跻身全国首批9个国家公园体制试点到国家公园体制试点正式启动的这一年多时间里，围绕《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》的编制工作，相关工作人员还是付出了极大的努力。
“神农架林区人民政府各部门展开了多方调研并形成了初稿，在此基础上又经过反复论证修改。”邓毅告诉《小康》杂志记者，调研和论证主要围绕四个方面进行：一是试点范围是否选择神农架全域，原有保护地体系如何整合；二是采用什么样的单位管理体制，与地方政府的关系如何处理；三是人员需求测算及安置配备方案；四是资金需求测算。“考虑到改革涉及多方利益的调整，最终的试点实施方案采取了较为稳妥的‘三步走’方案，一年打牢基础、两年完成试点、远期全域推进。”
尽管大家都花费了不少心思，但邓毅仍然觉得，这样的试点实施方案并非十全十美，因为“还有许多深层次的矛盾尚待解决”。他举例说，比如如何处理保护与利用的关系，这在国家公园范围的划分、小水电和矿山的关停等问题上都有所表现；再比如说，国家公园管理局与地方政府间的事权划分尚有不清晰的地方，特别是与规划、保护相关的事务还有待厘清；还有，纵向政府间国家公园事权的划分也不是很清晰，这又会引起机构如何设立、职能如何确定等问题。
问题与困惑，并不仅仅在湖北神农架存在。
浙江省关于《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》是在今年6月17日获得国家发改委正式批复同意的，浙江省发改委副主任焦旭祥在浙江省国家公园体制试点工作进入实质性操作阶段的消息时就坦言，在试点开展过程中存在着试点区管理体制机制改革、试点区集体林地占比过大、探索跨省级行政区开展试点等主要难题。
国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司巡视员孟沙认为，目前国家公园体制试点区域普遍存在着整合区域不尽合理的问题，特别突出的是福建武夷山国家公园体制试点区存在的“为了整合而整合”的问题。他指出，该试点区应当按照生态系统完整性保护的要求，将福建武夷山与江西武夷山部级自然保护区进行跨省整合，“目前在福建省范围内只需在武夷山部级自然保护区区域范围开展试点，而不是将地理上和管理上各自独立的福建武夷山部级自然保护区与福建武夷山部级风景名胜区以及中间的八个村进行整合。”
在孟沙看来，“为了整合而整合”的问题并非孤例，他将这类问题总结为：这在一定程度上是由于缺乏国家层面国家公园体制设计和准入标准而造成的，“有的试点省在试点区域选择时代表性、典型性不强，试点区范围偏小，生态系统完整性和原真性保护不到位。”
除此之外，孟沙还提出了另外三方面的问题。“由于国家层面没有明确国家公园的事权和财权，有的试点省在试点方案编制过程中，当保护和利用发生冲突时，往往让步于地方经济的发展，一些本应纳入试点区的重要栖息地或生态价值高的区域，往往由于分布有工矿企业或社区等而未纳入试点范围内；由于国家层面尚未制定国家公园法规和相关技术标准规范，导致试点方案编制水平参差不齐，有的试点方案生态保护优先的原则理念、目标定位不清，功能分区不合理，地方经济发展、旅游开发倾向明显；一些非自然资源保护主管部门由于受部门职能的局限，与自然资源保护主管部门在国家公园建设理念和宗旨、区域选择、功能区划和管控措施等方面存在分歧。”
改革之思：为什么要“整合”？
无论是邓毅提及的地方一线工作人员在调研和论证中关于“原有保护地体系如何整合”的思考，还是从事了30多年自然保护区工作的孟沙对于国家公园体制试点区存在的“为了整合而整合”问题的看法，其实都指向一个根本性的问题：建立国家公园体制改革的核心要义究竟是什么？
孟沙认为，研究建立国家公园体制改革，首先需要明确什么是国家公园、什么是国家公园体制、中国为什么要建立国家公园体制、如何建立中国的国家公园体制。但从试点先行这种推进方式来看，这些问题可能需要待试点评估并出台“国家公园体制改革总体方案”时才能总体明确。不过，在当前，从《生态文明体制改革总体方案》和有关自然生态的系列讲话、指示批示中，完全可以清晰地把握这项体制改革的理念、原则、目标定位和路径。
今年1月26日，在主持召开的中央财经领导小组第十二次会议上强调，“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物。”
对于三江源国家公园体制试点工作，一直非常关心。去年12月9日，主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议，《中国三江源国家公园体制试点方案》审议通过。会议指出，在青海三江源地区选择典型和代表区域开展国家公园体制试点，实现三江源地区重要自然资源国家所有、全民共享、世代传承，促进自然资源的持久保育和永续利用，具有十分重要的意义。要坚持保护优先、自然修复为主，突出保护修复生态，创新生态保护管理体制机制，建立资金保障长效机制，有序扩大社会参与。要着力对自然保护区进行优化重组，增强联通性、协调性、完整性，坚持生态保护与民生改善相协调，将国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。
今年3月10日，全国“两会”期间，来到十二届全国人大四次会议青海代表团参加审议，关心地询问青海保护生态环境、推进中国三江源国家公园体制试点的情况。强调，一定要生态保护优先，扎扎实实推进生态环境保护，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，推动形成绿色发展方式和生活方式，保护好三江源，保护好“中华水塔”，确保“一江清水向东流”。
5个多月后，在青海考察时来到省生态环境监测中心，结合多媒体演示，听取了青海省生态文明建设总体情况和三江源地区生态保护及国家公园体制试点工作情况介绍。强调，青海生态地位重要而特殊，必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任。要坚持保护优先，坚持自然恢复和人工恢复相结合，从实际出发，全面落实主体功能区规划要求，使保障国家生态安全的主体功能全面得到加强。要统筹推进生态工程、节能减排、环境整治、美丽城乡建设，加强自然保护区建设，搞好三江源国家公园体制试点。
国家公园体制试点工作与生态文明的关系不言而喻。
“国家公园体制改革是生态文明体制改革的重要组成部分，而生态文明体制改革是‘五位一体’发展战略和‘五大发展理念’的重要组成部分。”在接受《小康》记者采访时，孟沙指出，在国家公园体制改革中，国务院各部门、各级人民政府必须用中华民族长远发展的战略思维，用完善国家治理体系的整体改革、系统改革的具体思路去理解和推动国家公园体制改革，“国家公园体制改革必须遵循生态文明体制改革的大方向、总目标，特别是关于自然资源资产产权制度改革，将所有权与监管权分离，一件事情由一个部门管。”
在孟沙看来，合理整合，就是要从解决现有保护地的散、隔、分、乱、杂、多头管理和自然资源资产所有权人、监管者权责不到位、边界不清等问题出发，让自然资源和自然生态系统得到整体保护、系统保护、严格保护。“‘整合’必须是合理整合、科学整合，而不是为了整合而整合。”孟沙对“整合”提出了两方面的具体建议：一是整合区域和监管措施，突破现有部门分工和行政地理区域的限制，整合在重要生态地理区位存在的自然资源和自然生态系统的破碎化、孤岛化以及保护措施、监管权的多头行使区域；整合相邻区域、同属性自然资源和自然生态系统的区域监管措施，发挥最大的生态功能。二是完善体制机制，在体制上落实分级行使自然资源资产所有权人和监管权人的边界和责任；在监管体系上改变管理措施的交叉重叠、效力低下状况，统一由一个部门行使。
破与立：重构自然保护地体系
与散、隔、分、乱、杂等问题相比，一个在自然保护领域内流传更广的词是“九龙治水”。
“我知道你们在各自的部委都有很多委屈，你们之间也都有各自的立场。但在自然保护的问题上，我们是同盟军。”据媒体公开报道，在2014年10月下旬召开的“生态文明建设与国家公园体制论坛”上，清华大学教授杨锐对大家如是说。当日，国家发改委、环保部、林业局、海洋局、水利部、文物局、国土部、住建部等相关主管部门和学者聚在一起，讨论国家公园的体制建设问题。
这是世界自然基金会中国代表处项目执行总监李琳第一次看到发改委官员出现在这样的场合，在此之前，她也从来没有见过这么多部委的官员如此坦诚地谈自己的想法。
其实，如此景象的出现并不奇怪。
国家林业局调查规划设计院副院长唐小平研究发现，中国现有自然保护区域180余万平方公里，覆盖国土面积约18%，大致有12种类型。其中数量为2740处的自然保护区，主管部门也最多，包括国家环保部、林业局、农业部、海洋局、水利部、国土部等；风景名胜区由住建部主管；海洋局主管的有海洋特别保护区、海洋公园；林业局主管的有森林公园、湿地公园、沙漠公园、沙化土地封禁保护区、自然保护小区；地质公园由国土部主管；农业部主管的有水产种质资源保护区、原生境保护小区。
唐小平分析指出，现行自然保护体系有四方面的主要问题。―是体系结构不合理，自然保护区面积占70%以上，并且都在按照1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》进行“一刀切”管理。二是各类保护区域按照自愿性原则建立，布局不合理，许多重要生态区域没有纳入自然保护体系，比如25个国家重点生态功能区内只保护了26.8%。三是体制上由业务部门监管，同时按属地实行分级管理，重要生态区域成为地方政府的唐僧肉；因行政区划、部门职能等导致保护地孤岛化、破碎化，管理交叉重叠等。四是缺少成片、整体、系统保护的类型和机制。
根据国务院发展研究中心研究员苏杨的研究，按形成管理体系的标准，我国目前的保护地可以划分为自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区以及文物保护单位（主要指其中的大遗址）和A级旅游景区（有少数没有被其他类型覆盖）这9种类型，共有10余个政府部门管理着这些保护地。从国家层面来看，自然保护区目前是综合管理与分部门管理相结合，环保部负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内分管其所属的自然保护区，其中林业系统管理的自然保护区占大多数；部级风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。在这些部委中，与国家公园建设关系最密切的是国家林业局、环保部、住建部，因为在这些形成管理体系的保护地中，依法而设的只有三类：自然保护区（《自然保护区条例》）、风景名胜区（《风景名胜区条例》）、文物保护单位（《文物保护法》），前两类以自然保护地为主，正是按照中央《生态文明体制改革总体方案》加强生态保护的主体。
无论什么样的划分方式，基于这样的管理格局，要建立国家公园体制，部门博弈都在所难免。
实际上，中国各类自然保护地空间重叠交错、保护对象重复、保护目标混乱等问题已受到学界的广泛关注。在北京清华同衡规划设计研究院有限公司工作，对世界遗产、国家公园、风景名胜区规划与保护管理颇有研究的赵智聪，与清华大学建筑学院景观学系在读博士研究生彭琳、清华大学建筑学院景观学系系主任杨锐在联合署名文章《国家公园体制建设背景下中国自然保护地体系的重构》中提到：在国家层面提出“建立国家公园体制”之后，诸多学者认为首先应进行关于国家公园制度的“顶层设计”，即“建立更加注重系统性、整体性、协同性的中国自然保护地体系”，这意味着在建立国家公园体制的同时，应理顺我国现有各类型自然保护地之间的关系，明确各类自然保护地应有的保护目标和定位……然而，关于我国自然保护地体系的“顶层设计”到底如何，却一直没能进行系统梳理。国家发改委公布在9个省份进行国家公园体制试点之后，如何理顺各类型自然保护地之间的关系，成为每个试点省都将面临的重要问题，但是从省级层面出发的试点方案很难触及全国层面的自然保护地体系调整，9个试点省在面对国家公园与原有自然保护地在保护目标、利用程度方面的差异等问题时，普遍选择了回避态度，实际上也无法触及改革应解决的核心问题。
在赵智聪、彭琳、杨锐看来，在没有理顺现有自然保护地之间关系的情况下，建设国家公园体制无异于“空中楼阁”。因此，重新梳理我国各类自然保护地的功能、定位，并尽早在各层面达成共识，具有重要意义。
国家公园如何“设计”
进行关于国家公园制度的“顶层设计”，亦是一线相关工作人员的呼声。邓毅建议，在吸取试点经验和教训的基础上，将中央和省级国家公园的设立纳入机构改革中，将国家公园建设与三级公立公园体系建设、保护地体系建设、自然资源管理体制改革结合起来考虑，以解决由于顶层设计缺失而导致地方缺少一个稳定的制度预期的问题，从而缓解地方的博弈和策略行为，更好地实现保护的目标。
这两年，唐小平所进行的研究工作之一，便是对目前中国所有的自然保护地进行重新梳理，力求构建一个新型的自然保护体系。在他的构想中，“新自然保护体系”将分为严格管理保护区、国家公园、野生生物保护区、自然景观保护区、生态功能与资源保护区五大类型。与现有自然保护区域相比，“新自然保护体系”下的严格管理的自然保护区包括了现有的部分自然保护区；野生生物保护区包括现有的部分自然保护区、种质资源保护区、原生境保护小区；自然景观保护区包括现有的风景名胜区、部分自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、沙漠公园、海洋公园；生态功能与资源保护区包括现有的集体林为主的自然保护区、海洋特别保护区、沙化土地封禁保护区、禁猎（渔）区、禁伐区、水源地保护区、自然保护小区等；而国家公园则是一个全新的自然保护“面孔”。
唐小平认为，国家公园应将“完整生态系统保护”作为主要管理目标；可允许的活动有“保护自然生态系统完整性和原真性”，“生态体验和环境教育”；而它的典型特征则包括三个方面：拥有足够大的面积，包含一个或多个完整的生态系统，具有全球或国家层面代表性的生物多样性及教育、体验意义。
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